如何保證村民代表的公正選舉

　　我認為中國農村選舉所面臨的最大威脅還是來自人為的政治干預。如果選舉過程不是自由進行而是被人操縱的，那么無論如何理性的制度設計都是白搭。因此，在保證選區劃分規范的基礎上，中國農村選舉的當務之急仍然是保證自由和公正、防止干預和舞弊。在體制上，如果說選區劃分應該獲得村民會議的批準，那么選舉過程的合法性還得更多地依賴法院（其實法院也完全可以審查選區劃分是否合憲）。

　　■專家建言■張千帆

　　最近，在河北省石家莊市新華區杜北鄉東營村進行的村民代表選舉引起了廣泛關注。這次選舉反映了鄉政府的干預（不認可村民先前選舉產生的村委會）、村黨支部的干預（不和廣大村民協商，自行劃分選區，組織選舉村民代表會議并產生村民選舉委員會）、變相指定村民代表候選人、濫劃選區和涉嫌賄選等諸多問題，其中某些現象顯然違反憲法和《村民委員會組織法》的有關規定，如《檢察日報》4月24日的文章《劃片選舉的“貓膩”——石家莊新華區東營村劃片選舉村民代表引發900多選民不滿》，報道了東營村黨支部指定了全村52個選區的負責人（村民反映是內定的），這些負責人在選舉前一天拿著選票到村民家要村民投他們的票，并且，其中80％當選為村民代表。東營村黨支部書記王建平說：“80％的主持人當選正說明黨支部挑選的主持人有群眾基礎，是黨支部看人、用人比較準的結果”。筆者這篇短文僅討論一個在東營村選舉舞弊事件之前被普遍忽視的問題——村民代表的選舉和村選區的劃分。

　　村民代表的選舉——被普遍忽視的問題

　　由于歷史的原因，《村民委員會組織法》顯然不認為村民代表會議是一個重要機構。事實上，該法的制定者當時很可能認為這個機構在大多數村子無須存在，因為根據該法第18條的規定，村委會主要向村民會議負責并報告工作，村民會議是直接民主在村這個層次的體現。只是在“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項”（第21條）。因此，在一個時期，村民代表會議只是在特殊情況下作為村民會議的一種替代。但是由于種種原因，村民會議往往不容易召集，且許多事情可能確實也無須“勞師動眾”，不如授權規模更小的村民代表會議處理。在某種意義上，村民會議和村民代表之間的關系類似于全國人大和其常委會之間的關系。如果選舉得當且運行正常，村民代表會議理應更高效地監督村委會的工作，并更好地保障村民自治權利的落實。

　　2004年6月頒布的中辦、國辦《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，將村民代表的地位上升到一個很高的高度。如規定村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議，村務公開監督小組、村民民主理財小組均從村民代表中選舉產生。有的地方還規定村民選舉委員會由村民代表會議選舉產生。

　　問題在于，村民會議作為一種直接民主本來是用不著選舉的，但村民代表會議作為一種間接民主卻首先得由村民選舉產生。而不論規模大小、級別高低，從尊貴的總統到低微的“村官”，選舉都是一門大學問。然而，《村民委員會組織法》卻對村民代表的選舉方式語焉不詳。第21條只是籠統規定：“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”這就給形形色色的不規范選舉行為提供了機會，其中之一就是選區劃分權的濫用。但值得強調的是，村委會組織法規定得不夠詳細，并不表明就不存在任何是非標準、什么都可以來。如果選區劃分以及其他方面的行為不規范，從而剝奪了村民的平等選舉權，那就不僅違背了憲法有關村委會選舉的基本精神，而且也侵犯了憲法第34條（中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外）規定的選舉權和第33條規定的“公民在法律面前一律平等”的基本原則。《村民委員會組織法》第15條也明確規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的……有關機關應當負責調查并依法處理。”

　　劃分選區是議會選舉的一種常見方法，目的是將人口多、地域廣的選舉區域（如美國的州）分割為規模更小的單位，以便提高選舉效率、降低選舉成本并有助于選民更熟悉當地候選人。但是選區的劃分是有許多空子可鉆的，而一旦劃分不公正，那么不僅達不到預期效果，而且將使選舉結果發生嚴重偏向。好在憲政國家在這方面已經積累了許多經驗，其中不乏值得中國借鑒之處。總的來說，選區劃分必須符合“一人一票”的憲法平等原則，保證各選區選民人數均等，不得通過濫劃選區使任何團體不當得益，并在此前提下保證各選區通過自由選舉產生民意代表。

　　選區劃分不公正將嚴重影響選舉結果

　　首先，如果每個選區的選民人數不一樣而選舉的代表人數相同，那么就將導致有些選區少量選民就能選舉一個代表，而有些選區大量選民才能選出一個代表。這樣，每張選票的分量就出現了差別，某些選區的選民在議會獲得利益代表的機會就受到了歧視甚至剝奪。出于故意或疏忽，美國有些州不顧幾十年來人口分布的巨大變化，仍舊沿用20世紀初的選區劃分方案，從而使得不同地區的選民人數和代表比例顯著失調。例如阿拉巴馬州議會選舉在1960年代的選區劃分仍然按照1901年的憲法規定，但60年來的人口分布變化使得選舉結果極為不公，選區人口和代表席位的比例在不同地區差異顯著。根據1960年代的聯邦人口統計，有的選區超過60萬人，卻只有7個眾議院、1個參議院席位；而有的選區不過區區1．5萬人，卻也有兩個眾議院、一個參議院席位。選區代表比例的最高與最低之比在州參議院達到41�煟保�在州眾議院也高達１６�煟薄＝Y果，參眾兩院多數議員都只代表阿州四分之一的人口。在１９６４年的“選區重劃第二案”�煟遥澹�ｎｏｌｄｓ Ｖ． Ｓｉｍｓ，聯邦最高法院正式確立了“一人一票”原則，并判決這種選舉機制顯然違反了第１４修正案的“平等保護”條款。沃倫首席大法官�煟茫�Ｊ． Ｗａｒｒｅｎ的法院意見指出：代議制政府的基本原則是：不論種族、性別、經濟地位或州內的居住地點，同樣人數的人民必須獲得同等代表……作為一項憲法標準，“平等保護”條款要求州的議會兩院席位必須基于人口而獲得分配。簡言之，如果和居住州內其他地方的公民選票相比，某地區公民的選票分量受到顯著削弱，那么公民選舉州議員的權利就受到了違憲侵犯。

　　其次，“一人一票”原則并非總能保障平等的選舉結果。事實上，通過現代計算機處理人文地理數據，地方政府可以在幾乎嚴格滿足“一人一票”的基礎上，通過濫劃政治選區�煟校铮欤椋簦椋悖幔� Ｇｅｒｒｙｍａｎｄｉｎｇ來歧視少數民族或黨派。這類選區劃分法律當然不會明言歧視意圖，因而法院必須從政府的具體行為和選舉結果來決定“歧視目的”是否存在。一個典型的例子是１９６０年的“選區濫劃第一案”�煟牵铮恚椋欤欤椋铮� Ｖ． Ｌｉｇｈｔｆｏｏｔ，還是在美國的阿拉巴馬州。該州的法律把原為四方形的塔斯克基市變成一個２８邊奇異圖形。結果排斥了該市選區內９９％的黑人，而保留了全部白人居民。聯邦最高法院基于憲法第１５修正案，判決這個州的重劃選區法案無效。法蘭克福特法官�煟剩� Ｆｒａｎｋｆｕｒｔｅｒ認為：“州法完全是考慮把白人和有色人種隔離開來，通過拒黑人公民于市門之外來剝奪他們的地方選舉權。”這種做法顯然是違憲的，因而必然通不過司法審查。

　　沒有司法保障，村民的選舉權難以落到實處

　　從東營村事件看來，某些發生在其他國家的事情同樣也可能發生在中國基層選舉中。說實話，我還是從東營村這個例子第一次聽說在村子里劃分“選區”的做法。由于村的規模一般不大，大致不過是幾千選民、幾百戶人家，因而從規模的角度考慮并沒有必要再劃分選區。劃分選區可能成為“畫蛇添足”，人為產生上述不規范選舉行為。但是在中國農村的大環境下，劃分選區仍有可能帶來一定的好處。第一，如果按照《村民委員會組織法》第２１條規定的那樣每幾戶產生一位村民代表，那么由于選舉單位很小，候選人和村民很熟悉，因而選舉成本也隨之降低，一般不需要成本高昂的“競選”，就能保證選舉產生的村民代表確實能代表其選舉人的利益。第二，更重要的是，劃分選區可能有助于控制“多數人的暴政”。如果采取大選舉模式，村子里某強勢團體（譬如某大家族）有可能壟斷村民代表的選舉過程，從而使村民代表完全代表這個集團的利益。在德國等歐洲國家，比例代表制是解決這個問題的根本辦法，同時也不會產生不規則選區劃分所帶來的副作用，但在中國現階段采取這樣的體制是不現實的。如果村的選區劃分基本規則并保持均衡，而強勢家庭的分布是不規則的，那么就有可能打破強勢集團的壟斷局面，從而保證村民代表會議大致能反映全體村民的利益。

　　然而，劃分選區同時也將增加人為干預的風險。選區規模越小，人為干預和舞弊就越容易，且對選舉結果的影響越大。從東營村事件，我們也可以看出這個問題的端倪。事實上，我認為中國農村選舉所面臨的最大威脅還是來自人為的政治干預。如果選舉過程不是自由進行而是被人操縱的，那么無論如何理性的制度設計都是白搭。因此，在保證選區劃分規范的基礎上，中國農村選舉的當務之急仍然是保證自由和公正、防止干預和舞弊。在體制上，如果說選區劃分應該獲得村民會議的批準，那么選舉過程的合法性還得更多地依賴法院（其實法院也完全可以審查選區劃分是否合憲）。東營村事件表明，如果出現了選舉違法事件，向上級領導反映和呼吁或許是必要的，但是上級的政治干預往往是不可靠的。如果沒有可靠的司法保障，村民的選舉權還是難以落到實處。

　　（作者為