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■專家建言■熊偉
村民代表選舉如被操縱，新農村建設中的“管理民主”將會落空
村民代表表達村民意愿，代表村民利益，參與村民自治中民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的全過程，在整個村民自治活動中發揮著不可替代的關鍵作用。
2004年6月頒布的《中辦、國辦關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，更將村民代表會議的地位提高到前所未有的高度。
如《意見》中明確規定：“村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。”“村級民主決策的程序：由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案；由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。”“未經村民會議或村民代表會議討論決定，如何組織或者個人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、設施、設備等，均無效，村民有權拒絕，造成的損失由責任人承擔，構成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。”“村務公開監督小組成員經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生，負責監督村務公開制度的落實。”“村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生。”
在農村，村民會議召集難，所以，更主要的是召集村民代表會議。有的地方法規如《河北省村民委員會選舉辦法》第七條規定：“村民選舉委員會成員由村民會議或各村民小組或者村民代表會議推選產生。”
這些規定清楚地表明村民代表及村民代表會議在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督全過程中的極其重要性，村民代表的選舉如被操縱，整個村民自治中的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督都將被操縱。而且這種操縱將披著民主的、合法的“外衣”，危害將更大。如果不及時加以制止，中國村民自治20多年艱辛發展的成果將毀于一旦！
以村委會的選舉為例。村民代表的選舉如果被操縱，超過一半以上的村民代表屬于某一派勢力，那么由村民代表會議選舉產生的村選舉委員會成員就會全部屬于某一派勢力；由村選舉委員會提名，由村民代表會議討論通過的選舉工作人員如監票人、唱票人、計票人就會全部屬于某一派勢力，在選舉中的唱票環節很容易舞弊。如選民投票選的是“甲”，他（她）會唱成“乙”。而且他們會借口維持計票秩序，在唱票人、計票人、監票人后面擺上一排桌子，讓他們的人再圍住桌子，村民只能站在幾米遠的地方，根本看不清選票上的字。到了晚上他們將部分選票一調換，上級部門就是來查選票也是查無實據。
必須嚴格規范和完善村民代表的選舉，做到公開、公平、公正
如此重要的村民代表的選舉，目前事實上卻處于無法可依的狀態。
《村民委員會組織法》第二十一條規定：“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”
這樣的規定太寬泛，漏洞太多，不具有可操作性，極易被操縱。如村民代表的兩種產生方式，法律沒有明確由誰來確定，在地方一般由村黨支部、村委會來確定。如果有人想操縱村民代表的選舉，他一定會選擇一種便于操縱的選舉方式。
由村民小組推選，一般會采用村民小組會議的形式。“陽光是最好的防腐劑“，村民小組會議被操縱的難度相對較大。
而以“每五戶至十五戶推選產生一名村民代表”的方式，漏洞太多，很不規范，極易被操縱。例如，由誰來劃分選區？按照什么標準來劃分選區？是按居住地、生產性質還是自由組合？村民不同意選區的劃分怎么辦？如何協商？如何確定究竟每幾戶產生一名村民代表？每五戶至十五戶推選一名村民代表的方式是什么？是開戶主會議，還是戶代表會議？是投票表決，還是舉手表決？能否入戶推選？而這些，法律法規沒有明確規定，這就給企圖操縱選舉者留下了極大的操縱空間。
采取這種方式，能否確保選舉公正，關鍵在于選區的劃分和表決的方式。選區的劃分十分重要，誰劃分選區對誰有利。如一個村某一片有30戶村民，每15戶產生一名村民代表，假設其中16戶支持“甲派”，14戶支持“乙派”，如果由“甲派”劃分選區，他可以將屬于“甲派”的8戶村民和屬于“乙派”的7戶村民安排在一個選區，兩個選區都是8：7，選出的2個村民代表就都屬于“甲派”。如果是由“乙派”劃分選區，他可以將屬于“乙派”的8戶村民和屬于“甲派”的7戶村民安排在一個選區，另一選區是由屬于“乙派”的6戶村民和屬于“甲派”的8戶村民組成，選舉結果就會是甲、乙兩派各有一個村民代表。
“田忌賽馬”的故事中國人都很熟悉，欲操縱村民代表選舉者完全可以借鑒其做法。
在同一個村，用不同的方法劃分“選區”，會產生不同的選舉結果！更何況在一個村，有相當多的中間選民，欲操縱村民代表選舉者更會以威脅、利誘的方法拉中間選民的票。由不同的人主持村民代表的選舉，會產生不同的結果。選舉村民代表的表決方式也十分重要。在農村，一個村是一個熟人社會，村民之間互相知根知底，也不會輕易得罪誰。
綜上所述，以每五戶至十五戶推選一名村民代表的方法，漏洞太多，極易被操縱，一般情況下不宜采用。應充分尊重村民意愿，將選區的劃分方案、誰來主持選舉、選舉的方式、候選人如何產生、能否入戶推選等問題提交全體村民討論，必要時召開村民會議討論、表決。不能由村黨支部或村委會強行“劃片”。
以法律的手段規范村民代表的選舉程序，有三個途徑。
第一是修改《村民委員會組織法》第二十一條，將“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”，修改為“村民代表一般以村民會議的形式，以村民小組為單位，采取無記名投票、秘密寫票、公開計票的方法，差額選舉產生。如果擬采取以每若干戶推選一名村民代表的方法，則應召開村民會議，由村民表決是否同意采取以每若干戶推選一名村民代表的方法，并表決選區的劃分方案、主持人及選舉方式”。
但是，《村民委員會組織法》的修改需要較長時間，同時對村民代表的選舉程序能否規定得這么詳盡，在立法技術上存在一定困難。
第二是由全國人大授權國務院制定《村民委員會選舉條例》。這是解決有關村民委員會選舉的法律規定太簡單、缺少可操作性這一問題的最根本路徑，但這需要先修改《村民委員會組織法》第十四條第四款——“具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定”，再由全國人大授權國務院制定《村民委員會選舉條例》。
第三是由民政部頒發《關于規范村民代表的選舉，完善村民代表會議及村民會議制度的通知》，這是最簡便可行的，社會各界有識之士應積極參加，大力推動。
村民代表的選舉關系到建設社會主義新農村“管理民主”目標能否實現的大局，必須用嚴格的程序來規范。
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