金融改革重心：從機構(gòu)重組轉(zhuǎn)移到體系重構(gòu)

　　■宋立

　　金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的靈魂和市場性資源配置體系的核心，金融業(yè)是工業(yè)化中后期重要的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)和大國經(jīng)濟發(fā)展中重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，金融體系的實力與比較優(yōu)勢則是信息時代國際競爭的戰(zhàn)略制高點和國際經(jīng)濟分工地位的決定性力量之一。中國改革與發(fā)展已經(jīng)推進到了極其關(guān)鍵的體制攻堅和加速轉(zhuǎn)型階段，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的推進和體制改

革的深化，金融發(fā)展和金融改革已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革最重要、最艱巨的任務(wù)。但由于種種因素的限制，金融發(fā)展相對于經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，金融改革缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無論對我國近期經(jīng)濟發(fā)展與體制改革，還是對長期國家戰(zhàn)略與國際分工地位和國際競爭都十分不利。一方面經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟發(fā)展的相對超前，客觀上要求金融體制改革與金融發(fā)展要有一個帶有配套甚至補課性質(zhì)的“需求導(dǎo)向型”的大推進。另一方面多年來受制于局部矛盾，拘泥于解決短期問題，對長遠問題考慮不夠，對全局問題缺乏把握的改革方式難以為繼，標志著我國金融體制改革到了一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時刻。新的金融體系能否及時建立健全，在一定程度上決定和制約著市場經(jīng)濟體制基本框架的最終確立與健全完善。為了加快金融改革，推動金融發(fā)展，提高金融在發(fā)展、改革和國家戰(zhàn)略與國際競爭中的重要性，對我國“十一五”時期的金融發(fā)展和改革乃至今后幾十年的金融發(fā)展戰(zhàn)略進行通盤考慮、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)十分必要。

　　金融發(fā)展相對滯后明顯制約經(jīng)濟發(fā)展與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，現(xiàn)行金融體系不利于實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)“創(chuàng)新型國家”

　　從經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律來看，各國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化升級，一方面要形成具有動態(tài)比較優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，另一方面要形成支持產(chǎn)業(yè)升級的金融體系和與發(fā)展階段相適應(yīng)的金融業(yè)。縱觀世界歷史，可以說當年英國正是因為有現(xiàn)代銀行和

　　我國現(xiàn)階段面臨工業(yè)化和

　　從經(jīng)濟發(fā)展對金融服務(wù)的需求角度來看，由于金融發(fā)展相對滯后，致使經(jīng)濟對金融服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)與金融服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)不對稱，金融結(jié)構(gòu)調(diào)整落后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化已經(jīng)成為當前中國金融結(jié)構(gòu)面臨的首要問題和最大挑戰(zhàn)。理論分析和國際經(jīng)驗都表明，以銀行為主的金融體系比較適合金融風險分布比較規(guī)律的制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，而以創(chuàng)業(yè)投資、資本市場為主的金融體系則能夠有力地支持高技術(shù)等風險比較大且分布不規(guī)律的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國現(xiàn)階段是以銀行為主的不發(fā)達的金融體系，創(chuàng)業(yè)投資和資本市場發(fā)展緩慢，這種金融體系有利于大企業(yè)和傳統(tǒng)的制造業(yè)發(fā)展，不利于自主創(chuàng)新以及中小企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有對中國與印度發(fā)展模式進行比較研究的學(xué)者指出，中國的金融體系雖然在為基礎(chǔ)設(shè)施融資方面具有一定的優(yōu)勢，但在支持創(chuàng)新方面難以有所作為。印度則因其具有比中國更為發(fā)達的金融體系，這一優(yōu)勢在兩國發(fā)展過程中將日益重要，使得中印之間的競爭有可能最后成為一場現(xiàn)實中的龜兔賽跑。

　　中國當前的金融結(jié)構(gòu)不僅不能為新經(jīng)濟成分的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供應(yīng)有的必要支持，反而還有可能對于具有良好發(fā)展前景、符合市場經(jīng)濟規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、按照市場化方式進行運作的新經(jīng)濟成分的發(fā)展造成一定的抑制，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級形成一定的逆調(diào)節(jié)作用。與此同時，無論商業(yè)銀行、還是發(fā)展中的資本市場都具有全國性大一統(tǒng)的特征，一方面存在風險向上集中放大的內(nèi)在機制，另一方面容易造成非市場、非正常的資金跨區(qū)域流動，阻礙區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，容易造成區(qū)域發(fā)展的馬太效應(yīng)。可見，現(xiàn)行金融體系無論對科學(xué)發(fā)展觀的落實還是創(chuàng)新型國家建設(shè)都是極其不利的，為了促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實現(xiàn)優(yōu)化升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式必須加快金融發(fā)展，重構(gòu)金融體系。

　　金融改革缺乏全面規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，單個金融機構(gòu)各自為戰(zhàn)的改革與金融發(fā)展的長期趨勢出現(xiàn)一定程度的背離

　　一些國家的經(jīng)濟發(fā)展實踐和相繼發(fā)生的金融危機表明，金融發(fā)展的明顯滯后不僅不利于整體經(jīng)濟的長遠、健康、可持續(xù)發(fā)展，而且還會引發(fā)越來越嚴重的金融風險，增加金融體系的脆弱性，不利于國家金融安全和金融穩(wěn)定。而金融改革方案設(shè)計的失誤不僅有可能誘發(fā)金融危機，致使長期發(fā)展積累起來的經(jīng)濟成果遭受嚴重破壞，甚至可能引發(fā)全面的經(jīng)濟危機和社會危機，破壞社會經(jīng)濟發(fā)展的正常進程。研究表明，在適當?shù)臋C制安排到位之前，準備不足、設(shè)計不合理、倉促無組織的金融改革是許多國家發(fā)生金融危機的重要原因。

　　中國的金融部門改革推進到了最為艱巨的國有銀行體制改革。近年來，為了迎接ＷＴＯ過渡期結(jié)束后外資金融機構(gòu)的巨大挑戰(zhàn)，控制和防范金融風險，我國金融體制改革逐漸加速，并迅速推進到了極為關(guān)鍵的國有銀行改革攻堅階段。由于國有銀行在我國銀行體系中的整體壟斷地位和特殊重要性，國有銀行的體制安排不僅直接決定了自身的行為模式，更重要的是在中小型商業(yè)銀行沒有大面積發(fā)展起來之前，國有銀行行為模式在相當程度上決定了中國整個銀行業(yè)的行為模式與效率格局，決定了中國銀行業(yè)改革是否真正成功和長期有效。應(yīng)該說，近年來在國有銀行改革方面取得了一定的成績，但我們不能不看到，現(xiàn)階段的金融體制改革仍然存在著許多明顯的問題與局限。

　　一是金融改革缺乏明確有序的長遠目標、戰(zhàn)略規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，金融改革與金融發(fā)展相脫節(jié)。盡管東亞金融危機以來，有關(guān)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)一再提示我們，不僅要重視單個金融機構(gòu)本身的健全，更要注意整個金融體系的整體健全。事實上，考慮整個金融體系健全性不僅是韓國等從東亞金融危機得出的重要結(jié)論，也是國際友好人士反復(fù)對我國提出的建議。但我國近年來的改革，只有金融機構(gòu)概念而缺乏體系意識，以致現(xiàn)階段的金融改革缺乏總體規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，基本上依靠各個金融機構(gòu)各自為戰(zhàn)。或者說過于注重單個銀行的重組，而對與金融發(fā)展和金融穩(wěn)定密切相關(guān)的整個銀行體系的重構(gòu)沒有給予足夠的重視，國有銀行改革的一些方面有可能與金融發(fā)展的長期趨勢和金融改革的基本方向相背離，各個銀行具有“制度性進步”意義的微觀主體改革，導(dǎo)致了一定程度的整個銀行體系完整性降低的“體系性退步”。從金融體系健全性角度來看，單個金融機構(gòu)降低微觀成本、提高競爭力的短期行為與改進宏觀金融效率、提高整個金融體系完整性出現(xiàn)一定的矛盾，國內(nèi)銀行業(yè)的競爭度不但沒有提高反而出現(xiàn)下降趨勢，金融服務(wù)方面至少出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷。

　　二是將金融改革簡單化為國有銀行改革，將國有銀行改革模式簡單化為股份制改革和境外上市。在改革的指導(dǎo)思想層面甚至存在方法論和價值取向方面的問題，一些忽視國家戰(zhàn)略利益、歧視國內(nèi)投資者的做法甚至已經(jīng)從個別人的主張或思潮發(fā)展成了一些部門指導(dǎo)改革的政策意志，簡單地將銀行業(yè)改革等同為國有銀行改革，將國有銀行改革又簡化為股份制改制，甚至將改制簡單理解為引進外資和境外上市。引進外資和境外上市無疑對國有銀行改革和發(fā)展具有一定的積極作用，但我們也不能不注意，從東歐轉(zhuǎn)軌國家和拉美新興市場經(jīng)濟國家金融自由化的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，國有銀行非國有化運動往往因為引入跨國金融控股公司或金融卡特爾的形成而使金融業(yè)的競爭程度沒有提高或有所下降，私有化后的銀行也因為股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化出現(xiàn)了不利于本國金融服務(wù)改進和長期經(jīng)濟發(fā)展的減少信貸、提高利率以及更加明顯的信貸集中等傾向。我國目前在國有銀行改革策略上過分依賴外資，在引資順序上過于優(yōu)先外資，且過分強調(diào)境外上市的重要性，似乎對外資過度進入的負面影響缺乏認識，對其他發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家的教訓(xùn)甚至視而不見，至少從目前的情況來看，對外資參與的正面作用寄予了較高的期望，而對外資參與的負面影響沒有引起足夠重視。

　　三是被改革對象主導(dǎo)改革方案設(shè)計，出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”下改革方案的逆向選擇。設(shè)計什么樣的改革方案不僅關(guān)系各個國有銀行自身效率，實際上在很大程度上關(guān)系整個金融系統(tǒng)的健全和穩(wěn)定，需要有宏觀穩(wěn)定與微觀效率統(tǒng)一的全盤考慮和宏觀與微觀都比較合理的協(xié)調(diào)安排，尋求微觀效率與宏觀效率兼顧的改革方案。目前的情況是，各個商業(yè)銀行自行制定改革方案，而不是國家統(tǒng)一在銀行系統(tǒng)最優(yōu)角度進行整體設(shè)計，致使國有銀行股份制改革方案實際上是一個極具微觀效率、保全內(nèi)部人既得利益的“劣幣”排斥“優(yōu)幣”方案，真正有利于長期經(jīng)濟發(fā)展和金融與宏觀經(jīng)濟雙穩(wěn)定的方案有可能被利益集團的利益所犧牲，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)家提出的為什么銀行重組最優(yōu)方案沒有被采納的疑問又一次擺在了實踐面前。

　　雖然國家出資解決了各個銀行的不良資產(chǎn)問題，但國家付出的巨額成本，能否買來好的單個銀行體制進而整個銀行體系，仍然有待進一步觀察。按照目前的改革思路，即使順利完成了股份制改革，對國有銀行體制問題的解決也是有限的，國有銀行的金融風險產(chǎn)生的體制和體系根源依然存在，新的金融風險有可能繼續(xù)形成；即使完成了銀行改革，整個銀行體系的結(jié)構(gòu)性缺陷沒有根本性改觀，商業(yè)銀行的行為仍將繼續(xù)影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性和國家經(jīng)濟、金融安全。從健全銀行制度、完善金融體系的角度出發(fā)考慮，必須重新審視現(xiàn)階段的金融體制改革思路，把改革的重心從個別機構(gòu)的重組轉(zhuǎn)移到整個金融體系的重構(gòu)方面來。

　　制定《金融發(fā)展與總體改革專項規(guī)劃》勢在必行

　　“十一五”規(guī)劃是我國提出全面建設(shè)小康社會目標以來的第一個五年計劃，是我國充分利用本世紀前20年發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期的重要發(fā)展規(guī)劃，與其他發(fā)展規(guī)劃相比作用更加突出，意義更加重大，做好“十一五”規(guī)劃十分重要。專項發(fā)展規(guī)劃是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分，制定專項規(guī)劃是近年來規(guī)劃工作改革的重要嘗試。制定專項發(fā)展規(guī)劃對于落實五年規(guī)劃綱要內(nèi)容，促進某一特定領(lǐng)域的發(fā)展和改革，具有十分重要的作用。

　　金融發(fā)展和金融改革是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容和經(jīng)濟體制改革最重要和最艱巨的任務(wù)。為了推動國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步深化經(jīng)濟體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，必須高度認識金融體系對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性以及金融改革對于整個經(jīng)濟體制改革的重要性，把金融發(fā)展、金融體系創(chuàng)新和金融體制整體改革提上重要日程。一方面要明確金融發(fā)展職責。要明確金融發(fā)展的職能分工和責任歸屬，徹底改變世界上最大的發(fā)展中國家金融發(fā)展沒有專門部門的分管、難以提上經(jīng)濟發(fā)展重要日程的尷尬局面。在國家層面可建立經(jīng)濟發(fā)展部門與各金融監(jiān)管部門就金融發(fā)展重大問題的協(xié)調(diào)與溝通機制，以及設(shè)立不發(fā)達地區(qū)的金融發(fā)展協(xié)調(diào)機制。在地方層面，為了改變金融監(jiān)管體系垂直設(shè)置與地方經(jīng)濟發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)問題，省市兩級地方政府可以設(shè)立金融發(fā)展與金融服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，專門負責地方金融發(fā)展規(guī)劃的制定、組織實施和協(xié)調(diào)。另一方面要確立金融改革與發(fā)展戰(zhàn)略目標。為了從根本上改變現(xiàn)階段金融改革缺乏長遠戰(zhàn)略和系統(tǒng)性規(guī)劃、各自為戰(zhàn)、臨時應(yīng)對的被動局面，扭轉(zhuǎn)當前金融改革指導(dǎo)思想方面的重大缺陷，把金融體制改革納入國家戰(zhàn)略層次和經(jīng)濟體制改革整體框架之中，應(yīng)該不失時機地研究編制目標明確并切實可行的《金融發(fā)展與整體改革專項規(guī)劃》，并正式納入《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》體系。

　　作為統(tǒng)領(lǐng)金融改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《金融發(fā)展與整體改革專項規(guī)劃》要對整個金融改革與發(fā)展有一個整體性的把握，通盤考慮各個矛盾和問題的輕重緩急，明確提出國家和各地區(qū)金融發(fā)展和整體改革目標、原則、任務(wù)和戰(zhàn)略步驟，整體規(guī)劃，全面協(xié)調(diào)，配套推進。“十一五”時期要以《金融發(fā)展和整體改革專項規(guī)劃》統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)金融改革、金融發(fā)展及金融監(jiān)管等相關(guān)工作，把金融改革與發(fā)展的重心從目前過于注重各個金融機構(gòu)自身重組逐漸轉(zhuǎn)移到注意整個金融體系健全與完善方面來，力爭在金融體系和總體改革方面取得實質(zhì)性重大突破，改變長期以來金融發(fā)展沒有整體規(guī)劃和配合協(xié)調(diào)的落后狀態(tài)和金融發(fā)展長期受制于金融改革尤其是國有銀行改革的被動局面。

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