農業多功能拓展的政策含義

　　■張紅宇

　　社會主義新農村建設是一項系統工程，生產發展是首要任務。必須把發展生產，實現農業可持續發展擺在突出位置。考慮到農業多功能所具有的聯合生產、外部和公共產品特征，凸現和拓展農業的多功能，必須調整政府行為。通過選擇現代農業的實現路徑、充分就業與人力資本提升、加強農業基礎設施建設以及合理利用和保護農業資源等政策干預，實現

新農村建設對生產發展理念的客觀要求。

　　選擇現代農業的實現路徑

　　從現代農業發展的要求看，針對我國農業區域廣大，各地農業資源稟賦、農業技術應用、勞動力數量和人力資本構成差別很大的客觀現實，既要考慮到為克服農業資源供給不足與國民經濟發展日益增長的需求之間的矛盾，需要選擇更多的替代土地、水資源的技術發展模式，又要考慮到由于工業化和城市化發展，勞動力轉移帶給農業的區域性、結構性勞動力供給不足的可能，從而需要選擇替代勞動力的農業機械發展模式。

　　發展經濟學的理論不斷證明，農業增長始終是工業化和國民經濟增長的關鍵。考察世界各國經濟社會發展變化規律，農業發展并不是簡單地把靜態的農業部門轉變為現代的、動態的農業部門的問題，而是要設法在與其他部門一致發展的現代化進程中，加速農業產出和生產率的增長。在農業發展的各種模式中，因土地供給缺乏彈性給農業發展帶來的限制，可以由生物技術的發展來克服，因勞動供給缺乏彈性帶來的限制，可以由機械技術的發展而抵消。一個國家獲得農業生產率和產業迅速增長的能力，取決于在各種途徑中進行有效選擇的能力。從全球范圍觀察，早期由于農業增長誘導的發展模式可以表現為兩大類，一種是以節約勞動力為特征的農業機械主導模式；一種是以節約土地為特征的生物技術主導模式。前者多發生在以美國為代表的北美國家，后者的范例則是日本、韓國等東亞國家。而現代農業的發展，現代農業科技的創新與應用，在很大程度上使農業機械主導和生物技術主導的簡單模式分類相互交織，出現了機械技術與生物技術結合、資本密集和技術密集結合、資源節約和循環利用結合等多種發展模式。特別是近年來由于生物技術在農業中的廣泛應用，選擇和培育出新型品種資源，節約了土地和水資源，滿足了消費者的多樣化需求，極大地提高了土地的生產效率，在更廣闊的領域提供了現代農業的實現途徑。

　　從我國實踐看，在現代農業發展的模式的選擇上，單一的農業機械化主導和單一的生物技術主導，都很難完全適應各種農業要素資源優化配置的要求，實踐中各種模式兼而有之。從現代農業發展的要求看，針對我國農業區域廣大，各地農業資源稟賦、農業技術應用、勞動力數量和人力資本構成差別很大的客觀現實，既要考慮到為克服農業資源供給不足與國民經濟發展日益增長的需求之間的矛盾，需要選擇更多的替代土地、水資源的技術發展模式，又要考慮到由于工業化和城市化發展，勞動力轉移帶給農業的區域性、結構性勞動力供給不足的可能，從而需要選擇替代勞動力的農業機械發展模式。

　　最近幾年，農業科技創新和農業機械的廣泛應用對我國現代農業發展的作用越來越顯著。雜交水稻、超級稻、矮桿小麥、

　　總之，發展現代農業，在路徑選擇上，既要鼓勵發展生物技術，集約利用土地、水等農業資源；又要鼓勵發展農業機械技術，集約利用勞動力資源，促進現代農業要素的生成和發展。其一，增強自主創新能力。以農業公共研究機構為主體，加速構建國家農業科技創新體系。通過扶持和加強基礎研究，增強自主創新能力。提高農業科技創新的效率，為現代農業發展提供有力的技術支持。其二，提高農業科技推廣應用能力。通過政策和技術誘導，提高農業科技的推廣應用程度。為此，要建立健全新型農業技術推廣體系，要形成科技指導到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人的機制。同時，開展多層次、多渠道、多形式的農民培訓，提高農民接受農業科學技術的能力。其三，加快實施農業機械化。要根據農業涵蓋農、林、牧、漁各產業，生產、加工、流通多環節的特點，擴大農業機械的作業和服務區域，滿足消費者多樣化需要。要注重提高農業機械產品質量，適應對農機具的綜合性、節約型、高效性、適用性和安全性要求，提高農業機械的技術進步效率。其四，提供更多的農機具補貼。當前，應把加大農機購置補貼作為鼓勵發展農業機械的重要政策，提高補貼標準，擴大補貼范圍，不斷滿足消費者的需求。

　　充分就業與人力資本提升

　　從實現農業勞動力充分就業的基本思路出發，最重要的策略是在未來的幾十年間，保持國民經濟增長的高速度，通過較長時期的高速增長和擴張的經濟規模，為農業勞動力轉移創造前提。特別是要繼續推進工業化、城市化進程，利用工業在國際間以及區域間的轉移，創造就業需求，擴大農業勞動力轉移就業的空間。

　　釋放和吸納農業勞動力，實現充分就業，是凸現農業多功能最重要的任務。為此，需要考慮兩個前提：一是國民經濟持續穩定增長，能為農業勞動力轉移和充分就業提供的機會有多少；二是農業勞動力具不具備充分就業的職業和技能要求。前者決定了我們要采取什么樣的基本原則和政策，確保充分就業；后者則表明，供給的勞動力要具備怎樣的人力資本，才能滿足就業崗位所需的素質要求。

　　就業需求擴張取決于經濟增長方式。一般而言，經濟增長方式的不同，會表現出對就業需求抑制和擴張兩種不同的態勢。從我國的情況看，一方面，隨著工業化進程和現代化逐步實現，由資本、技術密集型產業替代勞動密集型產業發展引起的就業彈性會下降，因而總量的就業機會減少不可避免。但另一方面，工業化和現代化程度不斷提高，經濟增長產生的巨大財富，本身也會不斷產生新的就業需求和新的就業崗位，又使勞動力實現充分就業具有潛在空間和機會。因此，從實現農業勞動力充分就業的基本思路出發，最重要的策略是在未來的幾十年間，保持國民經濟增長的高速度，通過較長時期的高速增長和擴張的經濟規模，為農業勞動力轉移創造前提。特別是要繼續推進工業化、城市化進程，利用工業在國際間以及區域間的轉移，創造就業需求，擴大農業勞動力轉移就業的空間。而且，要繼續高度重視鄉鎮企業穩定吸納農業勞動力的能力貢獻，擴大勞動力向非農產業轉移的就業容量。同時，大力發展第三產業，注重非正規就業對擴大就業容量的作用，以第三產業的快速發展，為農業勞動力釋放開辟新的領域，也為國民經濟持續穩定發展提供新的增長點。

　　要實現農業勞動力在更大范圍的充分就業，需要把握幾項基本原則：其一是分工分業原則。所謂分工分業，是對農民需要進行職業上的分化和轉變。分工可以形成包括農產品的初級產品生產、加工和流通等各個環節的專業化生產經營格局，有利于對農業生產要素進行優化配置和產業組合，實現農產品的生產、加工、流通的專業化和規模化經營，使小而全的無特征普通農戶轉變成為多種類型的專門人才，提高農業生產效率和人才資源的配置效率。分業則是加快發展二、三產業，促進更多的農民向非農產業和城鎮轉移，進行職業的徹底分化，使農民轉變成市民。其二是比較優勢原則。在一個大范圍內，發揮比較優勢可以增大就業容量。比如，在農業生產經營方面，增加勞動密集型的園藝、畜牧、農產品加工等農產品生產，通過勞動密集型農業的生產，促使更多的勞動力充分就業。其三是替代性原則。農業勞動力轉移到城市就業，與城市勞動力就業在很多方面是相互替代的。農業勞動力在城市集中就業的建筑、餐飲、家庭事務等大量城市勞動力不愿和很少就業的領域，既實現了充分就業，又繁榮了城市生活。其四是農民自由擇業原則。賦予農民擇業自由，是實現勞動力充分就業的基本前提。要賦予農民充分的自主安排勞動時間、自主選擇生產和經營項目、自由擇業的權利。同時，逐步消除勞動力轉移和農民流動的城鄉分割的戶籍、就業等制度制約，促進農業勞動力在更大范圍的充分就業。

　　伴隨市場經濟的發展和經濟增長方式的轉變，以及就業空間的擴張，農業勞動力能否實現充分就業，取決于勞動力本身的素質和就業能力，足夠的人力資本是獲取充分就業崗位的必要前提，也是影響勞動力收入的長期因素。促進農業勞動力流動就業，優化農村就業結構，實現農業勞動力的充分就業，關鍵是提高勞動力的人力資本，這需要政府對農民進行培訓教育，提高勞動力的素質和就業能力。目前，在我國4．9億多農村勞動力中，高中及以上文化程度的只占12％，其中大專以上的只占到2．6％，小學及小學以下的仍占38％，文盲半文盲占7％。從總體上看，勞動力文化素質不高，從事非農產業的職業技能非常缺乏。特別是在農業勞動力主要輸入區域，經濟發展正在由過去的勞動密集型向資本、技術密集型轉變，非農產業就業崗位對勞動者素質要求越來越高，要求就業人員由體力型向技能型轉變，而沒有技術的農村勞動力，就業競爭力越來越弱，就業空間也越來越小。因此，要讓農業勞動力更多轉移和充分就業，必須切實加強農業勞動力的勞動技能和其他相關政策、法律知識培訓，提高其就業能力和自身素質。從滿足經濟發展對就業崗位的要求來看，著眼于人力資本的提升，在職業和技能培訓方面，要突出幾個重點：其一是強調專業技能培訓。農業勞動力轉業培訓要以提高職業技能為重點，區分不同行業、不同工種、不同崗位，對外出就業的農村勞動力進行基本技能和技術操作規程的培訓，做到與崗位需要緊密聯系，鼓勵各類培訓機構與勞務市場和用工單位簽訂合同，定向培訓。其二是搞好政策、法律法規知識培訓。幫助外出就業的勞動力及時了解有關勞動工資、社會保障、投資創業等方面的政策規定，熟悉《勞動法》、《安全生產法》、《農村土地承包法》等法律法規，增強他們預防和處理不測事件的能力。其三是要多渠道、多形式開展農業勞動力轉移培訓。教育作為生成人力資本的生產部門，要增加對其的公共教育投資，要充分利用現有農村中小學、中等農業學校、農業廣播學校、農業技術推廣中心和培訓中心等各類學校、培訓機構現有的培訓場所、設備、師資等資源，開展遠程教育，辦短期培訓班和夜校，搞專題講座等，做好培訓工作，為農民的分工分業創造條件。其四是提供信息服務。要建立農業勞動力外出就業的管理檔案，掌握農業勞動力資源分布與就業狀況。積極引導農業勞務服務中介組織的發育，多渠道開展勞務信息服務。

　　加強農業基礎設施建設

　　長期以來，我國的投資一直是政府引導性投資，政府行為對社會投資的引導作用很強。因此，政府要強化自身在農業基礎設施方面的投入行為，同時引導社會資本向農業產業的多領域投放。在這方面，政府投入要強調外部性、公共性，企業投入則要注意私人成本和收入之間的平衡，給其一定利潤空間。

　　提供有效的政策，增加對農業基礎設施建設的投入，對于擴大農業的市場貢獻、消化部分工業行業產能過剩的壓力、增加農民收入、為農業勞動力創造新的就業機會、提高農業綜合生產能力、釋放農業多功能效應都有非常重要的意義。從最近幾年情況看，國家逐步調整國民收入分配格局，加強了農村基礎設施建設。2003－2005年，國家就投資500億元，建成農村水泥路、柏油路17．6萬公里，超過了1949－2002年的建成總量。目前全國99．6％的鄉鎮、92％的行政村都通了公路，農村電力設施得到改善，電網改造每年可減輕農民用電負擔350億元。此外，農村教育、醫療、社會救濟等公共事業也有了新的發展。但是，從發展農業生產的角度觀察，直接改善農業生產條件的基礎設施建設投入仍然不足。國家增加了水利建設投資，但主要用于大江大河的治理和大型水利工程建設，真正用于農田水利建設的資金并不多。由于投入不足，現有農田水利工程大多老化失修，設施不配套，到2003年底，全國有效排灌面積僅8．1億畝，旱澇保收面積5．9億畝，機電排灌面積5．42億畝。主灌區建筑物的完好率不足40％，配套率不足70％，水資源利用率只有40－50％。目前，農業受災面積占農作物播種面積的比重為30－40％，其中成災面積占60％左右。農業基礎設施建設落后已成為制約農業發展的重要因素。

　　按照新農村建設要求，加強農業基礎設施建設，農業投資需求量巨大。有關資料表明，僅僅將有效灌溉面積、旱澇保收面積和機電排灌面積占耕地的比重分別提高6、8和6個百分點，就需要投資5000億元以上。而按財政部的統計，按照2003年改造1畝中低產田投資需382元標準計算，尚需改造的8億多畝中低產田，需要投資3000多億元。因此，加強農業基礎設施建設的政策思路為：一是要強化政府投資對社會投資的引導作用。長期以來，我國的投資一直是政府引導性投資，政府行為對社會投資的引導作用很強。因此，政府要強化自身在農業基礎設施方面的投入行為，同時引導社會資本向農業產業的多領域投放。在這方面，政府投入要強調外部性、公共性，企業投入則要注意私人成本和收入之間的平衡，給其一定利潤空間。二是調整國家基本建設投資結構，將對農業的投資單獨核算，考核對農業投入的落實情況。國家預算增加的基本建設支出優先用于農業，重點加強高標準農田建設和小型農田水利配套設施建設，以改善農業生產條件。三是根據目前部分行業產能過剩的情況：一方面借鑒韓國等國經驗，通過政府政策引導、企業參與的形式，將鋼材、水泥等物質材料直接投入到改善農民生產、生活條件的建設中去，增強城市和工業對農業的支持和反哺作用；另一方面調整部分工業行業的產品品種結構，在不增加新的投資情況下，適當進行技術更新和工藝改造，生產農業和農民需要的生產、生活用品，包括拖拉機、收割機、農用汽車等農業機械設備，農民住房建筑和裝飾材料以及價廉物美的農民生活和文化用品。四是運用補貼、以獎代補等多種形式，調動農民參與興修農田水利、改土改田的積極性，建立農民投工投勞的勞動積累機制，激發全社會和農民共同關注農業、發展農業的熱情。

　　合理利用和保護農業資源

　　一個社會的開放程度越高，資源的流動會更加頻繁，經濟的高速增長必然會引發各種資源要素在更大區域范圍內流動。因此，如何避免在工業化過程中繼續實施高能耗、粗放經營的增長方式，如何克服在城市化過程中盲目攀比、貪大求洋、追求奢侈、毫無節制地占用土地的發展模式，如何在現代農業的實現過程中，確保供給和獲取經濟效益與農業資源合理利用保護相協調，意義十分重大。

　　工業化、城市化的進程加快，對各種資源，特別是土地、水、石油、煤等自然資源的需要將更加旺盛。國際經驗表明，當人均ＧＤＰ超過1000美元后，經濟社會發展將由生產型、溫飽型向消費型、小康型轉變，社會轉型帶來的必然結果就是各種自然資源的供需失衡和沖突。而且，一個社會的開放程度越高，資源的流動會更加頻繁，經濟的高速增長必然會引發各種資源要素在更大區域范圍內流動。因此，如何避免在工業化過程中繼續實施高能耗、粗放經營的增長方式，如何克服在城市化過程中盲目攀比、貪大求洋、追求奢侈、毫無節制地占用土地的發展模式，如何在現代農業的實現過程中，確保供給和獲取經濟效益與農業資源合理利用保護相協調，意義十分重大。正如2002年世界可持續發展首腦會議所強調的一樣，經濟增長、社會發展和環境保護是可持續發展的三大支柱，三者必須相互促進、相互協調。

　　凸現農業對生態環境的維護功能，強調人與自然和諧發展，首先，需要提高認識。必須充分認識到，盡管我國是人口和農業大國，但農業人均資源占有量低，特別是耕地、水資源的非再生性和經濟發展對農業越來越多的經濟和非經濟需求，都決定了我們必須強化人口眾多、資源不足的憂患意識；強化經濟發展、社會進步和可持續發展的和諧意識；強化節約資源、循環利用的消費意識；強化經濟指標、人文指標、資源指標和環境指標全面發展的政治意識。要以提高農業資源利用效率為核心，以節地、節水、節肥、節約、節能等農業資源的合理利用和發展循環利用為重點，從體制、政策、技術、管理各方面，推進農業可持續發展。其次，合理開發和綜合利用土地和水資源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百計地保護耕地資源。在城市化進程中，嚴格按照土地利用總體規劃和有關法律法規，控制農用土地轉為非農用地，確保土地作為最基本、最重要的資源得以永續利用。二是十分珍惜和合理利用水資源，千方百計提高水資源利用率。第三，要大力發展循環經濟。循環經濟從本質上改變了傳統經濟呈現的“資源—產品—廢物”的線型增長方式特征，表現出“資源—產品—再生資源”的循環發展模式特征，是以有限資源支撐人類社會無限增長的必然趨勢。發展循環經濟反映了現代農業發展的內在要求，是保護農業生態環境和有效利用農業資源的有效手段，也是實現農業可持續發展的重要途徑和建設

　　（作者單位：農業部