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“十一五”規劃強調“著力推進行政管理體制改革”，把它置于深化改革的首位，因為這不是一般行政事務性改革，而是要以繼續推進“政企分開、政資分開、政事分開”為重要內容的政府體制改革。這是關系政府在社會主義市場經濟中的定位與改革的問題。
胡錦濤總書記前不久在中共中央政治局第27次學習會議上講話，對政府體制改革問題做了極為深刻的闡述：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場
監管、社會管理、公共服務。要以轉變政府職能為重點，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調控，減少和規范行政審批，把政府職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。”這表明，政府體制改革的目標是把政府建設成一個“公共服務型政府”。這也正是社會主義市場經濟所要求的。然而我國政府長期以來不僅履行公共服務職能，同時又履行龐大的國有資產的所有者和經營者的職能，即政府身兼兩種不同的身份和不同職能，這就是改革的重點和難點所在。從經營性競爭性領域中退出的應是政府而非國企。
國企未必要從競爭領域退出
按照目前國資委的規定，國資委實現了它對所有國企(金融系統除外)的出資人地位，有著“管人、管事、管資產相結合”的職責和權利。然而，對于兩類不同性質、職能、營運原則不同的國有企業，應該分清和分開管理。
一是提供公共產品或公共服務的國有企業。這類國企體現了作為政治實體的國家即政府的職能。國外經驗表明，這類企業大多數由各級政府財政部門及有關部門管轄，當然這個財政是受到議會嚴格監督的公共財政。
二是屬于經營性或競爭性行業的國有企業。這類國企體現了作為經濟實體的國家的職能，經營性國企的發展全靠自身的有效經營和贏利能力。
這兩類國企都為政府所有，政府兼有作為政治實體和經濟實體的雙重身份、雙重職能。如果政府不從經濟實體的身份中脫身，便不能成為公共服務型政府。將經濟實體的身份和職能從政府身上剝離開來，決不是根本否定國家作為經濟實體的身份和職能，而是另外(在政府之外)設置一個作為經濟實體的國家的載體(如“人大”)，成立一個經營性國企體系。所以，應該退出經營性競爭性行業和領域的是政府，而不是國企。
筆者很贊同對國有經濟布局進行戰略調整，對經營性競爭性領域內的國企進行合理的關停并轉，但這是為了集中力量以加強必須加強的行業和領域，決不是因為國企不可以或不應該留在或進入經營性競爭性行業和領域，關鍵是經營性競爭性領域中的國企是否真正實現了“政企分開”，是否真正具有進行公平競爭的能力。不僅如此，一旦某個經營性競爭性行業或領域被私人大公司或跨國公司所壟斷，還需要國企打進去，以打破壟斷，促進競爭。
對于經營性和競爭性國企來講，重要的是開放性和流動性。所謂開放性，即它們面對的應是全國統一的而不是地區分割的國內市場，哪里有市場，產品和資金就投向哪里。所謂“流動性”，就是其實物形態(企業)和它的價值形態(資產價值)之間易于變換，國有資產也易于流入其它行業或企業。對于廣大地方國有中小企業來講，國有資產的保值要比國有企業的保存更重要，為了集中力量或競爭的需要，可隨時將國有企業變賣為國有資產，轉而投向更需要或更有效的行業或企業里去。在這些行業里，應有便利的進入與退出機制。但是，對于大中型國企來講，即使不少是屬于經營性和競爭性的行業，但也基本屬于關系國民經濟命脈的重要領域，國家需要國有企業在這些行業和領域去占領必要的部分陣地，中央國企的存在與發展具有重大的戰略意義，不能因別人(如外國跨國公司)出高價而退出陣地。例如航空業，這是經營性競爭性行業，但也是關系國民經濟命脈的一個行業，我們既不能因其重要而由國有航空公司壟斷全行業，但國有航空公司也不能因國外跨國公司出高價而完全退出，因為國有航空公司的存在意味著占領必要的陣地，在這種情況下，國企的存在比國資的價值更重要，誠然，國企的存在與發展要靠自己的競爭力。
還有，像航空業這種既是競爭性行業又屬國家要控制的重要領域之一，如何處理政府與市場的關系？這不僅涉及兩類職能不同的國企的關系以及中央與地方國企的關系，還涉及國企與非國企的關系，須要有清晰的定位。在這一屬于國民經濟命脈的領域里，只要國家掌握了機場、航線確定、航空調度、航空通訊、安全檢查等要害部門，就能確保國家對這一經濟命脈的控制。這些屬于作為政治實體國家的代理人的政府應提供的公共服務職能，有關國企應屬政府掌握的財政賬戶項目類國企。至于航空運輸業，應屬經營性競爭性行業，國有航空公司應屬作為經濟實體國家的代理人統轄，雖應成為市場主體但不應壟斷。各國有航空公司或集團公司可吸收民企投資和外企投資，還應接納民營航空公司和外國航空公司參與競爭，以期相互激勵和相互促進。
政府體制改革的重點與制度創新
將經濟實體的身份與職能從政府身上剝離出去，決不是要否定國家作為經濟實體的職能，決不是要國企從經營性競爭性行業和領域退出，而是讓政府退出經營性競爭性行業與領域，并在政府之外另行設置一個經濟實體的國家載體，由它來統轄全部經營性競爭性的國企體系，而與由政府所統轄的非經營性(公益性和福利性)的國企體系并列運行，二者各行其事，各司其職。
隨著社會主義市場經濟的發展和資本市場的發展，一些由國家控制的機構投資者，將會越來越多地成為國有企業(特別是大中型企業)的主要投資者。目前這些機構投資者尚弱小，但其未來的發展是可以預期的。這樣，國有企業，除了政府所有制的非經營性國企和全民所有制的經營性國企之外，還有一種由社會公眾投資、儲蓄、捐贈建立起的各種基金所投資和控制的國企，筆者稱它們為社會所有制國企。讓政府從職能的困境中解脫出來，使之成為真正的“公共服務型”政府。
目前，政企已開始有所分開、但尚未完全分開，這會給一些人進行權錢交易、以權謀私、尋租設租留下可乘之機，有可能產生一批“權貴資本家”，成為深化改革的阻力。最近有人把改革中出現的問題和弊病都歸咎于改革，甚至要求“剎車”。筆者以為不然。因為這些問題和弊病完全來自于改革不到位和不徹底。惟一的辦法就是加速推進改革，特別是以改革雙重身份和雙重職能為重點的政府體制改革。
作者為中國改革開放論壇副理事長
黃范章
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