農村金融：美國的經驗及中國的路徑選擇

　　美國是世界上農業最發達的國家，這與其有完備的農村金融體制密不可分。美國構建農村金融體制的基本原則是為農業發展提供資金支持。經過多年的發展，美國農村從整體上形成了多層次、全方位的金融體制，通過政府補貼、發展農村金融體系、增加農業貸款和農業生產社會化等各種渠道，為農業融通資金，滿足農業發展的各種資金需要，為農業現代化提供了資金保障。

　　-肖東平 陳華

　　建設社會主義新農村，必須堅持以發展農村經濟為中心，而發展農村經濟離不開農村金融的支持。農村金融作為農村經濟發展中最為重要的資本要素配置制度，其作用越來越明顯，農村金融興，則農業興，農村金融活，則農業活。從其他國家農業發展經驗來看，無論是發達國家還是發展中國家，都十分重視農村金融體制建設。在一些農村金融發展比較好的國家，普遍建立起了包括政策性金融、合作金融以及農村保險在內的全方位、多層次的金融體制，建立起了支持農村建設資金循環的長效機制，較好地支持了農村和農業發展，維護了廣大農民利益。我們通過對這些國家的農村金融體制進行比較分析，提出了我國農村金融體制改革和完善的路徑選擇。

　　農村金融體制建設的理論基礎

　　農村金融理論的形成與發展，受到了現代金融發展理論及政策主張的影響。從發展中國家的農村金融理論來看，主要有三個流派：農業融資理論、農村金融市場理論和近年來出現的不完全競爭理論。

　　在20世紀80年代以前，農業融資論一直是農村金融理論界的主流。該理論的基礎是，認為農村居民、特別是貧困階層沒有儲蓄能力，農村面臨的是資金不足問題。而且由于農業的產出特征(收入的不確定性、投資的長期性、低收益性等)，農業也不可能成為商業銀行的投資對象，這就使農村金融陷入困境，大量的資金外流。因此，有必要從農村外圍注入政策性資金，并建立非盈利性的專業金融機構來進行資金分配。然而，這種過分依賴外部資金的農村金融政策引發了資金回收率低、使用效率低下等一系列矛盾，加之對農村金融市場機制的忽視，致使農村金融循環發展的長效機制難以建立。

　　20世紀80年代，農村金融市場理論逐漸替代了農業信貸補貼論。其主要理論是，農村金融資金的缺乏，并不是因為農民沒有儲蓄能力，而是由于農村金融體系中不合理的金融安排(如政府管制、利率控制等)，抑制了其發展。其政策主張有：要發揮金融市場作用，減少政府干預，實現利率市場化，實現農村儲蓄和資金供求的平衡；取消專項特定目標貸款制度，適當發展非正規金融市場等。

　　20世紀90年代以來，又出現了不完全競爭市場理論。該理論主要是，市場機制并不是萬能的，對于穩定金融市場來說，合理的政府干預也是必要的。不完全競爭市場的代表人物斯蒂格利茨認為，由于存在市場失敗的因素，政府在農村金融市場中的作用十分重要，但政府也不能取代市場，而應成為市場的有益補充。 政府對金融市場監管應采取間接調控機制，并依據一定的原則確立監管的范圍和標準。農村金融市場不是一個完全競爭的市場，尤其是放款一方(金融機構)對于借款人的情況根本無法充分掌握，再加上農村的特殊情況，金融機構很難控制農村系統風險，如果完全按照市場機制就可能無法培育出一個農村社會所需要的金融市場，為此，有必要采用諸如政府適當介入金融市場以及借款人的組織化等非市場措施。

　　不完全市場競爭理論的主要政策建議有：一是金融市場發展的前提條件是低通貨膨脹等宏觀經濟的穩定；二是在金融市場發育到一定程度之前，相比利率自由化，更應當注意將實際存款利率保持在正數范圍內，同時抑制存款利率的增長，若因此而產生信用分配和過度信用需求問題，可由政府在不損害金融機構儲蓄動員動機的同時從外部提供資金；三是在不損害銀行最基本利益的范圍內，政策性金融(面向特定部門的低息融資)是有效的；四是政府應鼓勵并利用借款人聯保小組以及組織借款人互助合作形式，以避免農村金融市場存在的不完全信息所導致的貸款回收率低下的問題；五是利用擔保融資、使用權擔保以及互助儲金會等辦法，可以改善信息的非對稱性；六是融資與實物買賣(如肥料、作物等)相結合的方法是有效的，可以確保貸款的回收；七是為促進金融機構的發展，應給予其一定的特殊政策，如限制新參與者等。

　　我們認為，由于農業生產的特殊性、農業收入的不確定性、農業投資的長期性、低收益性以及生產的分散性等特點，導致了農村金融的交易成本和資金的使用成本都比較高，正規的商業性金融機構一般不愿意涉足農村金融市場，產生了市場引導的失效。因此，在農村金融體制構建過程中，政府適當干預是必要和有效的。從各國農村金融體制的演變來看，政府干預在農村金融構建的早期的確起到了十分明顯的促進作用。但政府干預并不是金融發展的最終目標，隨著金融體制的建立和完善，政府干預只能越來越阻礙農村金融市場的發展。尤其在一些發展中國家，由于宏觀經濟環境的不穩定、部門性政策傾向以及普遍存在的法律和規章性障礙，使政府干預成為農村金融發展的瓶頸。所以，在許多發展中國家，農村金融體制要真正發揮作用，首先需要把握好“政府干預度”這個問題。

　　美國的農村金融體制

　　美國是世界上農業最發達的國家，這與其有完備的農村金融體制密不可分。美國構建農村金融體制的基本原則是為農業發展提供資金支持。經過多年的發展，美國農村從整體上形成了多層次、全方位的金融體制，通過政府補貼、發展農村金融體系、增加農業貸款和農業生產社會化等各種渠道，為農業融通資金，滿足農業發展的各種資金需要，為農業現代化提供了資金保障。美國農村金融制度屬于一種復合信用型模式，這種模式具有如下特點：一是提供農業信貸資金的機構中，既有專業的農村金融機構，也有其他類型的金融機構。二是在金融組織體系上，一般是合作性金融機構、政策性金融機構及商業性金融機構并存。美國現在已經形成了政府主導的農村政策性金融體系、農村合作金融體系以及農村商業性金融體系。

　　(一)美國的政策性農村金融體系

　　美國根據《農業信貸法》建立了一個分工合理、相互配合的政策性金融體系，這個體系由農民家計局、農村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業管理局組成。美國政策性農村金融機構是由美國聯邦政府主導創建的，專門針對本國農業發展和農村發展提供融資的機構。其主要功能是為農業生產和與農業生產有關的活動提供信貸資金和服務，并通過信貸活動調節農業生產規模和發展方向，貫徹實施農村金融政策，控制農業發展規模等。這些金融機構的資金主要來源于政府提供的資本金、預算撥款、貸款周轉資金和部分借款，資金運用主要是提供一些商業銀行和其他貸款機構不愿提供的貸款，在貸款對象上各有側重。

　　1.以改善農民生活、改進農業生產為宗旨的農民家計局(Farmer Home Administration)。農民家計局的前身是農業重振管理局，該機構不以盈利為目的，旨在幫助貧困地區和低收入的農民解決資金短缺問題，其借款人主要是那些無法從商業銀行和其他農業信貸機構貸到款的農業從業人員。近年來，農民家計局也成為美國政府貫徹實施農業政策的主要工具。如美國政府為了合理利用農業生產資源，通過農民家計局對農場主發放興修水利和土地改良貸款，期限可達40年之久。到20世紀90年代，農民家計局在各州、縣設立的辦事處已達1700多個，有力地支持了農業發展。農民家計局的資金運用主要是提供貸款和擔保。農民家計局的貸款分為直接貸款計劃和緊急貸款計劃兩種，包括農場所有權貸款、經營支出貸款、農房建設貸款、水利開發和土壤保護貸款等；農民家計局主要是對商業銀行和其他金融機構按農民家計局貸款計劃向農民借款人發放的貸款提供擔保。

　　2.為改善農村公共設施和環境而設立的農村電氣化管理局。農村社區發展、水利建設、電力設施等有關農村基本建設問題，需要統一規劃共同解決，國家要給予財政扶持和提供必要的信貸幫助。成立于1935年的農村電氣化管理局，也是美國農業部下屬機構，其主要職責是對農村電業合作社和農場等借款人發放貸款從而提高農村電氣化水平。該局的資金運用也是以貸款和擔保為主。

　　3.商品信貸公司(Commmodity Credit Corporation)。1933年，美國政府建立商品信貸公司主要是為了應對自然災害和農業危機。商品信貸公司對農場因自然災害造成的減產給予補貼，與農業生產保險相類似。其主要功能是管理實施價格和收入支持計劃，進行價格支持，控制農業生產，避免農業的生產波動給農業生產者帶來的影響，保護廣大消費者的利益。其資金運用形式主要為提供貸款和支付補貼，主要包括農產品抵押貸款、倉儲干燥和其他處理設備貸款、災害補貼和差價補貼等。

　　另外，美國還有一種政策性金融機構——小企業管理局(Small Business Administration)，其專門是為不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業提供融資幫助。該局資金主要來源于國會撥款的周轉基金和收回的貸款本息等，資金主要用于發放直接貸款、參與聯合貸款、擔保以及其他特殊信貸。小企業管理局對小農場的貸款是與農民家計局分工協作的，如果小農場借款人經濟狀況不好且貸款額度小，則由農民家計局提供資金支持，當小農場借款人經濟地位得到改善后，其更多的貸款需求則由小企業管理局提供。

　　(二)美國農村合作金融體系

　　受益于美國高度發達的經濟金融體系，美國農村也構建了比較完善的合作金融體系。在20世紀初，美國農業信貸資金幾乎都是由私營機構和個人提供的，這樣的信貸資金數量有限，而且期限較短，隨著美國經濟的發展，這種金融體系顯然已不能適應現代化農業發展的需要。美國政府于1916年開始制定了一系列農貸法律，由美國政府主導設立農貸專業銀行及其基層機構組成信貸系統。其主要目的是通過對農業相關組織、農業發展項目放貸，擴大農業可用資金的來源，改善農民工作條件和福利，增加農民收入，加快農業發展。最初的農村金融合作組織都是在政府領導并出資支持下建立起來的，隨著國家資金的逐步推出，現在的農村合作金融已成為由農場主擁有的合作金融機構。

　　目前，美國農村合作金融由聯邦中期信用銀行、合作銀行、聯邦土地銀行及土地銀行合作社三大系統組成，這三個農村合作金融機構都是在政府領導和出資扶持下，采用自上而下的方式建立起來的。其中聯邦中期信用銀行是美國最重要的農業信用合作系統，該系統是1923年由美國政府在12個信用區建立的12家聯邦中期信用銀行組成的，其主要解決農民中短期貸款難的問題。每一個信用銀行下屬許多生產信用合作社，合作社實行股權所有制，借款人必須擁有相當于借款額5%-10%的合作社股金或參與權證。貸款期限一般為1年，最長不超過7年。與之相對應的便是聯邦土地銀行系統，該系統由12個農業信用區的聯邦土地銀行及其下屬的合作社組成，該系統已經成為農場主長期貸款的主要提供者；聯邦土地銀行實行股份所有制，每個合作社必須向聯邦銀行繳納占本社社員借款總額5%的股金，銀行股權歸全體合作社所有，也間接地歸全體借款人所有；聯邦土地銀行只辦理長期不動產貸款，貸款對象主要是個體農場主，貸款期限為法定的5-40年。合作銀行系統則是美國專門為了給合作社添置設備、補充營運資金、購入商品等提供貸款而設立的，它由13家合作銀行組成，12個信用區各設立一家，還包括1988年在華盛頓成立的中央合作銀行。

　　(三)美國的農業保險體系

　　美國農業保險體系是經過不斷摸索、發展而形成的。早期美國農業保險也是由私營保險公司提供的，但由于農業保險的風險巨大，其經營的農作物保險均以失敗而告終。為了幫助農民對付農業生產面臨的風險，美國政府積極參與了農作物保險計劃。自1938年《聯邦農作物保險法》頒布，美國農業保險經過60多年的發展，形成了比較完備的農作物保險業務，保障水平和農民參與率不斷提高，對于穩定農業生產、提高國民福利水平起到了重要作用。現行的美國農業保險完全由商業保險公司經營和代理，當然，商業保險公司會得到政府在經營管理費和保險費補貼等方面的有力支持。美國農作物保險的運行主要分三個層次，第一層為聯邦農作物保險公司(風險管理局)，主要負責全國性險種條款的制定，風險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層為有經營農險資格的私營保險公司，它們與風險管理局簽訂協議，并承諾執行風險管理局的各項規定；第三層是農作物保險的代理人和查勘核損人，美國農作物保險主要通過代理人銷售，他們負責具體業務的實施。

　　中國農村金融體制與社會主義

　　新農村建設不相適應的地方

　　我國從1979年開始實行農村金融體制改革，形成了相對完善的農村金融體制，建立起了包括政策性農村金融機構、商業性金融機構及合作性金融機構在內的多層次農村金融體體制，并開展了農業保險業務。但我們的農村金融體制改革并不完善，農民貸款難的問題并沒有從根本上得到解決，有關金融機構提供的金融服務與農民對金融的需求相比還有很大差距，還不能滿足社會主義新農村建設的需要，主要表現在以下方面。

　　(一)農村金融發展相對滯后，不能很好地支持和服務于社會主義新農村建設

　　農民、中小企業貸款難的現象普遍，存貸款以外的其他金融服務如商業保險、匯款、證券投資、銀行卡等業務也不足。20世紀90年代中期以來，農業銀行逐步走向商業化經營，主要業務也由農村轉向城市，對農民的信貸支持明顯減少；而農村信用社的服務方式、技術手段還比較落后，不能適應農戶和農村經濟發展的需要，許多地區信用社對農戶貸款手續繁瑣，提供資金有限，一些農民用于發展生產、改善生活的合理資金需求得不到滿足。信貸資金短缺導致發展高附加值農業投資機會的喪失，中小企業也很難做大、做強，阻礙了農村經濟的發展。

　　(二)三類農村金融機構普遍虧損嚴重，不良資產率高，可持續發展能力有限，難以形成對新農村建設的有效支持

　　我國農村信用社普遍存在歷史包袱沉重、信貸質量差等問題，虧損面和虧損金額大，55%的信用社資不抵債，存在較大的支付風險。2005年末，全國農村信用社不良貸款達5147億元，占貸款總額的37%；農業銀行也面臨資產質量差、資本充足率嚴重不足的問題。國家曾采取過包括發行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內的一系列措施，但農業銀行的不良貸款無論金額還是比例仍然居高不下，持續經營能力受到限制。農業發展銀行則由于政策貸款的影響，貸款損失較大，虧損嚴重，嚴重束縛其政策性功能的發揮。

　　(三)農村資金嚴重外流，無法為社會主義新農村建設提供充分的支持

　　一是中國農業銀行在深化國有商業銀行體制改革的過程中，進行了以業務流程為核心的資源重組，收縮了經營范圍，撤并了大量的基層分支機構。同時，中國農業銀行把經營的核心也轉移到金融資源聚集的城市，將業務對象放在開發大城市、大企業上，對農村的放款也限于大型基礎設施、國債配套資金和生態建設等大型項目，對農戶農業生產和中小企業的金融服務處于萎縮狀態，使得農村資金通過商業銀行大量外流。二是郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的特點，大量吸收農民存款并轉存人民銀行，也導致農村資金大量外流。盡管從2003年8月開始，郵政儲蓄對新增存款開始自主運作，但由于資金全部上收總局，在缺少有效激勵的情況下，很難回流到農村地區。2004年，郵政儲蓄新增存款及其他各類資金1807.54億元，其中50%以上來源于縣及縣以下地區，與之相對的是98.63%的資金用于同業存放和證券投資，幾乎全部流出農村。三是在商業化改革中，農村信用社商業化趨勢明顯，經營趨于以利潤為導向，資金運用出現了非農化特征，許多資金流向城市，有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股市。

　　(四)農村保險業支農功能不健全，不能滿足新農村建設分散風險的需要

　　目前，我國農村保險業基本處于停滯甚至倒退的狀態，2002年，中國農業保險收入僅占農業增加值比重的0.043%，平均每個農戶繳納的農業保險費為2.6元，獲得的保險賠償僅為1.8元，遠遠不能滿足農村經濟發展和農村結構調整的需要。我國對農業災害損失主要依靠兩種傳統的農業風險保障途經，即民政部門主管的災害救濟和中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險，這種救助方式在實踐中表現出對農戶援助力度不足、財政資金使用效率較低的問題。國際上較為通行的由政府主導、各種金融機構參與的農業保險體系在我國還未建立起來，農業保險在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮，農業生產的風險也很難分散。

　　中國農村金融體制

　　改革的路徑選擇

　　(一)對農村金融機構的功能重新定位，使農村金融體制真正為農民服務

　　目前我國的農村金融體制是由作為政策性金融機構的中國農業發展銀行、作為商業性金融機構的中國農業銀行以及作為合作性金融機構的農村信用合作社組成。這在表面上看似形成了一個完整的農村金融體系，但實際上這幾個金融部門都是由政府主導建立的，其功能定位不清又存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴、太死，導致了現在的金融體系不能滿足農村金融市場的需要，甚至制約了農村金融的發展。

　　1.政策性金融機構——中國農業發展銀行的業務范圍太窄，對農業發展的支持不足。中國農業發展銀行現在的主要業務僅限于發放糧棉貸款，而這是遠遠不夠的。農業發展銀行作為政策性銀行，主要應發揮財政作用，借鑒其他國家通行的做法，今后要在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面發揮巨大作用。

　　2.中國農業銀行資金大量流入城市，其支農作用大打折扣。作為四大國有商業銀行之一的中國農業銀行，其商業追求和政策性訴求是不能兩全的，農業銀行在農村地區的盈利有限，不斷從農村地區撤出也是符合其商業利益的。要商業性銀行增加對農村金融的支持，一是地方政府應給其創造一個寬松的市場環境，剝離農業銀行的政策性業務，減少地方政府干預；二是政府可以出臺有關的優惠政策或財政補助，引導農業銀行向農村投放資金。

　　3.農村信用社商業化趨勢明顯，由于缺乏政策支持，其幫農扶農作用也成了一句空談。農村信用社的發展必須立足于為社區發展服務；同時，政府在政策和管理方面也要加強對合作經濟制度的保護，使農村信用社真正根植于農村，服務于農民。

　　(二)在政府扶持下，建立全方位、多層次的農村金融體制，為社會主義新農村建設提供金融支持

　　農村金融體系的發展和完善離不開政府的扶持，農業是國民經濟的基礎產業，但農業經營風險大、周期長、季節性波動強、盈利水平低，很難引進商業銀行資金的支持，所以，迫切需要政府的介入。從各國的經驗看，農村金融建設離不開政府的財政投入和政策支持，各國政府一般都制定了一系列扶持農村金融發展的政策和措施：

　　1.直接出資建立政策性金融機構，為農業發展提供資金支持。

　　2.為農村金融機構的建立和發展提供資金支持，如美國農村合作金融體系在建立初期，大部分股金來源于政府資金。

　　3.政府往往制定各種優惠政策如稅收優惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構為農村提供貸款。

　　4.由政府主導建立農業保險制度，避免農業發展大幅波動，維護廣大農民利益。

　　(三)農村金融體制建設需要發揮市場機制的作用，建立農村資金良性循環機制

　　各國政府在積極干預農村金融市場的同時，都十分重視發揮市場機制在農村金融資源配置中的基礎作用。如法國、日本等國在建立多層次的合作金融體系時，重視市場機制的作用，下層組織對于上層組織來說，屬于獨立的經濟實體，并不存在隸屬關系，上層組織對下層組織的管理，也主要通過經濟手段，保證了合作金融組織的經營活力。不可否認，農村金融市場中存在著一定的市場失靈，適度的政府干預是十分必要的，但政府的干預僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，政府失靈有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴重，要防止政府好心辦壞事。

　　我國在新農村建設中要充分發揮市場的作用，運用利益誘導機制引導資金流入農村。政府在參與農村金融體制建設的過程中，要盡量減少行政干預，讓市場機制在資源配置中發揮基礎作用，通過不斷完善農村金融市場環境，建立農村資金良性循環機制。可以借鑒美國的做法——其政府在合作金融機構建立初期，通過入股合作金融機構，為合作金融提供初始發展資金，扶持合作金融的發展；在合作金融不斷壯大以后，不斷轉讓政府股金，減少政府對合作金融的干預，最終實現合作金融組織的自主經營、自主管理。

　　(四)建立市場準入制度，放開對民間金融的管制

　　農戶和農村企業由于經濟活動內容和規模不同，其金融需求也表現出多層次的特征，但我國以農信社為主力軍的金融機構提供的金融產品仍然停留在存款、貸款等傳統業務上，且資金規模有限、金融產品創新少、結算手段落后，難以適應不斷發展的農村經濟的需要。民間金融(如私人銀行、民間基金會)具有設立方便、資金使用靈活、服務于民間等特點，應該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構從地下轉到地上。其次，放開對民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的；另外，利率的浮動也能有效地吸引資金投向農村，引導“農轉非”的資金回流到農村。

　　(作者單位：山東經濟學院）

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