穩(wěn)健財(cái)政政策執(zhí)行期的風(fēng)險(xiǎn)管理

　　雖然穩(wěn)健財(cái)政政策面臨的風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)前還沒(méi)有顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)基本良好，但穩(wěn)健財(cái)政政策實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)給財(cái)政政策帶來(lái)了繁重的任務(wù)，如果解決不好，就會(huì)出現(xiàn)原有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和新的財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)的嚴(yán)重后果。防范穩(wěn)健財(cái)政政策面臨的風(fēng)險(xiǎn)除了要素風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范外，還應(yīng)注意解決對(duì)財(cái)政政策的實(shí)施造成重大影響的若干問(wèn)題。當(dāng)前這樣的問(wèn)題包括：政府投資的社會(huì)效益問(wèn)題、地方政府債務(wù)問(wèn)題、社會(huì)保障制度建設(shè)問(wèn)題、財(cái)政體制完善問(wèn)題等等。

　　政府投資的社會(huì)效益問(wèn)題

　　從資金用途的角度來(lái)說(shuō)，政府投資是財(cái)政支出政策的一個(gè)重要組成部分，是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而投入資金并促其轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。政府投資應(yīng)該側(cè)重于社會(huì)效益，并同時(shí)具有開(kāi)發(fā)性和戰(zhàn)略性，一般投資于社會(huì)公益性、公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)性投資領(lǐng)域，其目的主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、維護(hù)市場(chǎng)配置功能、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。一般來(lái)說(shuō)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和中等發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資占社會(huì)總投資的比重較大。由于政府投資對(duì)其他社會(huì)投資具有示范和引導(dǎo)的作用，所以，適時(shí)適度地調(diào)整政府投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以彌補(bǔ)非政府投資的不足、刺激社會(huì)總需求、增加社會(huì)總供給、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

　　當(dāng)前，我國(guó)政府投資目標(biāo)的定位存在著問(wèn)題，并沒(méi)有面向社會(huì)效益的全面提高，而是更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，其中有政府投資主體過(guò)于追逐自身利益的因素，也有監(jiān)督機(jī)制不健全的因素，還存在著投資效益評(píng)價(jià)方法有誤的因素。

　　首先，我國(guó)的政府投資主體的投資界限和范圍模糊。比較效率原則是，對(duì)于一項(xiàng)公共投資，如果由中央政府負(fù)責(zé)，效率比地方政府高，則應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，反之則由地方政府負(fù)責(zé)。而我國(guó)既存在著中央政府代行地方政府投資職責(zé)，導(dǎo)致投資項(xiàng)目缺乏效率，利用率不高的情況，也存在著地方政府為了政績(jī)而超越自身的投資范圍，導(dǎo)致項(xiàng)目效益較差，成本難以收回，致使地方財(cái)政陷入窘境的情況。

　　其次，投資項(xiàng)目的選擇存在問(wèn)題。其一是過(guò)多投資于追求經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，“越位”進(jìn)入較大范圍的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；其二是對(duì)于社會(huì)收益高、社會(huì)成本低的項(xiàng)目投資過(guò)少，造成政府職能“缺位”。這兩個(gè)問(wèn)題都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成較大的影響，前者是政府與私人部門(mén)爭(zhēng)利，加強(qiáng)了“擠出效應(yīng)”的影響，后者易使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到“瓶頸”制約。

　　再次，我國(guó)投資的效益評(píng)價(jià)缺位，因?yàn)槠鋵儆谑潞笫马?xiàng)，常常受到忽視。

　　最后，政府投資需要由專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，把政府對(duì)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案職能與政府投資項(xiàng)目本身區(qū)別開(kāi)來(lái)，地方政府在投資方面，注意均衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

　　地方政府債務(wù)問(wèn)題

　　地方政府通過(guò)各種方法累積了巨額缺乏透明度的隱性債務(wù)，例如，以企業(yè)債券的名義發(fā)行市政企業(yè)債券，突破了地方政府不得有預(yù)算赤字的禁令，又以各類(lèi)投資建設(shè)公司吸收委托貸款的方式繞過(guò)了中央政府對(duì)企業(yè)債券發(fā)行的審批制度。專(zhuān)家指出，目前由地方政府債務(wù)引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)威脅程度已經(jīng)躍居經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)首位。由于地方政府債務(wù)具有較強(qiáng)的隱蔽性，致使官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法真實(shí)反映我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模，據(jù)粗略估計(jì)，目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)債為8000億左右，加上省市兩級(jí)我國(guó)地方政府負(fù)債總額約為3.4萬(wàn)億。

　　促使中國(guó)地方政府債務(wù)形成的機(jī)制有三個(gè)組成部分。一是分稅制導(dǎo)致的財(cái)政體制上移，收入上移、支出下移之后缺乏規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，致使地方財(cái)政陷于困境；二是缺乏硬預(yù)算約束的國(guó)有金融體系為地方政府過(guò)度舉債提供了可乘之機(jī)；三是政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中，相互都存在機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致財(cái)政行為與風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱(chēng)分布。地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位、行政機(jī)構(gòu)繁雜、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化等主觀因素也促成了地方政府債務(wù)的形成。

　　地方政府債務(wù)的構(gòu)成、特點(diǎn)和形成機(jī)制都反映出我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度較大，實(shí)行科學(xué)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是必要且緊迫的。管理方案可以從以下幾個(gè)方面考慮：第一，理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的地方政府投資決策責(zé)任制；第二，全面清查各級(jí)地方政府債務(wù)，債務(wù)鏈及債務(wù)規(guī)模的真實(shí)情況，并實(shí)行分類(lèi)管理；第三，健全與地方債務(wù)管理相關(guān)的各項(xiàng)制度，其中包括償債準(zhǔn)備金制度、債務(wù)擔(dān)保機(jī)制、財(cái)政收人增長(zhǎng)機(jī)制、政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、債務(wù)資金使用的監(jiān)督機(jī)制等等；第四，擴(kuò)大地方政府的融資渠道，探討建立包括稅收、使用者收費(fèi)、地方公債以及新型融資模式在內(nèi)的融資系統(tǒng)，使地方政府債務(wù)顯性化；第五，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)警系統(tǒng)，重視技術(shù)層面的風(fēng)險(xiǎn)管理，在地方債務(wù)顯性化和可計(jì)量的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)包括地方財(cái)政赤字率、地方財(cái)政債務(wù)依存度、地方債務(wù)支出收入比率、地方償債率、地方債負(fù)擔(dān)率、地方人均負(fù)債額、居民個(gè)人的地方債負(fù)擔(dān)率、平均還債年限、債務(wù)逾期率等在內(nèi)的指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)；第六，推進(jìn)地方行政機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減冗員，降低行政成本；第七，完善地方債務(wù)管理的法律基礎(chǔ)。

　　社會(huì)保障體系建設(shè)問(wèn)題

　　財(cái)政是社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，而我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)非常落后，風(fēng)險(xiǎn)威脅很大。

　　財(cái)政資金在收入和支出兩方面給予社會(huì)保障基金以支持。在社會(huì)保障收入的籌集方面，不穩(wěn)定、不足額的收入會(huì)給財(cái)政支出政策帶來(lái)一定的壓力，使財(cái)政支出的項(xiàng)目和規(guī)模增加，成為支出政策的一大險(xiǎn)源。財(cái)政政策以?xún)煞N方式支持社會(huì)保障收入的籌集，其一是以補(bǔ)貼的形式允許企業(yè)交納的社會(huì)保障費(fèi)在稅前列支；其二是以直接支出的形式從財(cái)政其他收入中撥付資金，以補(bǔ)充社會(huì)保障收入不足的部分。在社會(huì)保障資金的支付方面，當(dāng)社會(huì)保障基金不足以支付時(shí)，財(cái)政就必須予以彌補(bǔ)，尤其是目前我國(guó)社會(huì)保障中的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利沒(méi)有獨(dú)立的收入來(lái)源，只能依賴(lài)財(cái)政支出。

　　我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的具體情況是，社會(huì)保障收入的籌集方法和比例不統(tǒng)一，分別由各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)自行制定，造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)水平懸殊的結(jié)果，難以體現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平性；社會(huì)保障資金來(lái)源單一，財(cái)政壓力巨大；具體的籌資辦法和制度缺乏法律保障和應(yīng)有的約束力。2001年我國(guó)實(shí)際籌集的社會(huì)保險(xiǎn)金不足187億元，還不到所需費(fèi)用的13%。截至2004年6月底，全國(guó)社會(huì)保障基金的權(quán)益為1432億元。其中，中央財(cái)政撥款1048億元，占73.19%；國(guó)有股減持劃入資金219億元，占15.33%；其他方式籌集(企業(yè)和個(gè)人交費(fèi))的資金75億元，占5.23%；累計(jì)投資收益90億元，占6.25%。

　　對(duì)此，我們應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建設(shè)，尤其是社會(huì)保障基金的財(cái)政管理制度建設(shè)，在社會(huì)保障資金的管理方面應(yīng)由財(cái)政統(tǒng)一管理，同時(shí)也需要財(cái)政來(lái)承擔(dān)管理風(fēng)險(xiǎn)。具體方案包括：將社會(huì)保障基金納入財(cái)政預(yù)算管理，建立基金預(yù)算管理體制；規(guī)范基金的征收、使用和管理制度，由稅務(wù)部門(mén)征收、財(cái)政部門(mén)管理、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行、專(zhuān)門(mén)的基金信托機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)保持各部門(mén)之間的工作相互協(xié)調(diào)和制約；建立科學(xué)合理的社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度以及統(tǒng)計(jì)制度和信息系統(tǒng)；建立高效的社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制；健全社會(huì)保障基金的財(cái)政補(bǔ)助和調(diào)劑使用機(jī)制；健全社會(huì)保障基金的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。除此之外，社會(huì)保障基金財(cái)政管理制度建設(shè)還要注意細(xì)節(jié)方面的問(wèn)題，如應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，分析變化因素，建立財(cái)務(wù)信息靈敏度高的基金預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)突發(fā)性增支因素加以全面地考慮和準(zhǔn)備等等。而提高在社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)工作的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)也是建立社會(huì)保障基金財(cái)政管理體系的重要方面。

　　財(cái)政體制完善問(wèn)題

　　1994年，我國(guó)進(jìn)行了“分稅制”改革，初步形成了有中國(guó)特色的多級(jí)預(yù)算體制，該體制運(yùn)行十年后，隨著整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)的變化，逐步顯示出了其負(fù)面效應(yīng)，財(cái)政體制需要完善。其負(fù)面效應(yīng)表現(xiàn)為：財(cái)力層層向上集中的機(jī)制使得縣鄉(xiāng)財(cái)政體制無(wú)力；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，存在著不公和浪費(fèi)的現(xiàn)象；預(yù)算體制不完善，財(cái)政收支與赤字風(fēng)險(xiǎn)加大；事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，公共財(cái)政管理體制建設(shè)欠缺。

　　對(duì)于完善財(cái)政體制，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：

　　首先，聯(lián)系上文對(duì)地方政府債務(wù)的分析，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制建設(shè)需要從以下方面入手：加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，提高財(cái)政收支質(zhì)量；逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，并加強(qiáng)社會(huì)保障管理；推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，減少“形象工程”、“政績(jī)工程”建設(shè)；審慎解決地方債務(wù)；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理；鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力增強(qiáng)造血功能和自我發(fā)展能力。

　　其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度。具體方案可以包括：優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；嚴(yán)格界定轉(zhuǎn)移支付范圍；變“基數(shù)法”為“因素法”；壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，削減稅收返還、體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等非均等化支付；探索地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付辦法，縮小地區(qū)差距。

　　再次，積極推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革。改變預(yù)算編制制度和改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行制度相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算的公平性、公開(kāi)性、透明度和完整性；推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革，完善政府采購(gòu)制度；通過(guò)制定科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系、增強(qiáng)預(yù)算的透明度等方式，不斷擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍和規(guī)范支出行為；進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)在引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，推進(jìn)

　　最后，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，明確相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，以支出管理改革為核心，加快公共財(cái)政體系建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改革支出管理方式，提高財(cái)政資金使用效率；建立非稅收入征收和管理機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率，有效地改善和優(yōu)化投資環(huán)境。