保障失地農民利益呼喚征地制度改革

　　■本報記者謝麗佳

　　“只有深化農村土地征用制度改革，才有可能從根本上解決耕地保護和農民對土地的經營自主權問題�！敝袊�社會科學院農村發展研究所副研究員王小映接受中國經濟時報記者采訪時指出，近年來，政府相繼出臺了一系列改革和完善土地征用制度的政策，如完善聽證、公告制度等，但均是在原有的法律框架下進行的，并沒有實質性的突破。

　　他指出，必須打破現行法律對農村土地權屬、征地補償費用標準等多方面限制，才能從真正意義上推動征地制度的完善。

　　突破現行法律框架

　　“集體土地和國有土地兩者之間不可逾越的權屬鴻溝，是導致農村征地補償費用難以提高的重要原因�！蓖跣∮持赋觯�按現行法律，集體土地的上市交易必須通過集體土地轉變為國有土地后再進行。一些地方政府以低價將土地從農民手中征用，然后再以高價提供給土地需要者，從中攫取經濟利益。

　　因此，應該打破集體土地和國有土地之間流轉的壁壘，將集體土地和國有土地同樣對待，出讓土地使用權，實現土地的合理流轉。

　　這就要求以法律的形式賦予農民長期而有保障的土地使用權，即要以法定的形式取代由政策規定、合同約定農戶土地權利的作法，以法定的物權來界定和賦予農戶土地權利。為了更好地體現這一立法思想，并與現行的《土地管理法》和未來的《物權法》相銜接，立法中完全可以用農地使用權這一概念取代土地承包權這一傳統習慣術語。

　　最為重要的是，作為核心產權，要對農戶的土地權利內容做出明確規范，賦予其占有、使用、收益和處分的積極權能以及排除他人干涉的消極權能，允許對農地使用權繼承和跨區域流動以及設定抵押。

　　“此外，相關法律中關于農村征地補償標準的規定也存在很多不合理的地方�！蓖跣∮诚蛴浾弑硎荆�首先，《憲法》對征地補償應該依據何種原則進行補償并沒有明確；其次，我國《土地管理法》規定的征用土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征用土地前3年的平均年產值計算的，將農地的年產值作為補償標準計算的基準，很不科學。年產值作為農作物產量與價格的綜合指數，其高低受自然條件和經濟條件如農產品價格、產業結構調整等因素的影響，與被征地的區位等因素無關。

　　實際上，土地補償費的確定應該取決于被征地所處區位、區域基礎設施以及經濟發展狀況，而與土地年產值并沒有很大的關聯性。因此，盡管目前城市用地價格飛漲，但農產品價格漲幅緩慢，導致農村征地補償與被征地價值嚴重背離。

　　而且，法定的征地補償標準當中的一些規定“空隙”太大，導致農民無法得到合理的補償。現行《土地管理法》中有些補償標準只有最高的限制，而沒有最低限制，如“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍”。

　　即使有些有法定最低標準的限制，政府的自由裁決權也比較大，如“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍”，結果很多地方政府常常按照非常低的標準給予征地補償，損害了農民的利益。

　　完善農地價格評估體系

　　“要規范土地財產補償標準，有必要建立和完善農用地分等定級和農用地價格評估體系�！蓖跣∮痴J為，應該綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。

　　以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，經營性目的的農地流轉以市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和失業保險，確定就業安置補償標準。

　　土地承包經營權作為農戶法定的財產權利，其征地補償項目的設置必須與此相適應。

　　王小映說，土地補償費是對集體農地的財產補償，而在規劃許可的土地發展權歸公的情況下，土地補償費也就是對農戶土地承包經營權的財產補償。要對失地農民失業期間的損失進行失業補償或就業安置補償。

　　此外，還應對地上建筑物、青苗等財產進行相當于市場價格的補償。對于需要遷移地上物的，要給予遷移費補償；對土地征用造成剩余土地地塊形狀變化、耕作受到影響的，也應該進行補償。

　　限定政府土地征用權

　　“在土地增值日益顯現的市場經濟條件下，對所有農地保留統一征用權已經不合時宜�！蓖跣∮持赋觯瑧�該在區分公益性和經營性用地的基礎上，縮小征地范圍，將政府的土地征用權嚴控在公益性目的上。這對于保護耕地也十分有利。

　　對規劃許可的公益性用地，可以由政府統一行使土地征用權，并提高征地補償標準取得集體農地；政府通過稅、費、金（包括耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓金等）減免，以適當的價格向公益事業承擔者供應建設用地。

　　不過，由于農民在是否流轉土地的問題上沒有自主決策權，因此，其權益很容易因為公共利益的實施而受到侵害，這就需要完善征地程序和征地補償標準。

　　而對于規劃許可的經營性目的的農地流轉，可由建設用地者參照提高后的征地補償標準，在征得承包農戶的同意后，向發包土地的村組購買集體農地；在政府土地交易許可管制下，由建設方按照有關規定向政府交納有關稅費，參照與規劃許可用途一致的國有土地的出讓金水平，向政府購買規劃許可的土地開發權。

　　土地轉出后，可繼續保留集體土地所有權，在法律上設立與國有出讓土地使用權具有同等效力的集體流轉土地使用權，由建設用地者享有，也可以變集體土地所有權為國有土地所有權，并由建設用地者直接享有國有出讓土地使用權。這讓農民在經營性目的的農地轉用過程中，具有一定的自主決策權，有利于形成公開透明的農地轉用價格。但是，這樣做不利于建設用地的統一集中供應和形成公開、充分競爭的建設用地市場，特別是如果規劃管理不嚴，很容易形成農用地管理上的失控。

　　還有一種方式是對規劃許可的經營性目的的農地轉用，允許農民以市場流轉的方式轉出，但是，政府具有土地先買權，可以不低于征地補償標準的市場價格優先購買集體農地并支付各類補償費，取得土地后納入土地收購儲備體系再予以統一供應。這種方式有利于保護農民的權益和政府統一供應建設用地，可以和城鎮實行“招拍掛”的土地出讓制度相銜接，以促進建設用地市場的公開公平競爭。但這樣做需要政府具備一定數量的專門資金，同時，要對政府取得的土地增值收益進行嚴格的專項管理。

　　“政府在農地流轉的過程中應該充當中立的市場調節、管理者，而不是主導者�！蓖跣∮潮硎荆�可以配套完善調節土地增值分配的土地稅、費、金體系，推進提高征地補償標準的征地制度改革。