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我國正從初步小康向全面小康過渡，無論是發展還是改革，都處在一個新的歷史起點。新農村建設“新”在哪里？我認為，新農村建設反映了我國進入以工促農、以城帶鄉發展新階段的客觀要求。從我國改革發展的歷史新起點出發，新農村建設的核心在于，按照以人為本科學發展觀的要求，統籌城鄉發展，改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距，推進城鄉一體化進程，使城鄉居民共享改革發展的成果。
以科學發展觀為指導，統籌城鄉發展，重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎上。未來幾年，農村改革應主要解決農民對土地使用權的制度保障、農村公共服務體制的建立和鄉村公共治理的改善。
擴大公共服務覆蓋農村的范圍，縮小不斷擴大的城鄉差距
我國正處于經濟社會轉型的關鍵時期，如何緩解并逐步縮小貧富差距，是一個重大的經濟社會問題。當前，導致貧富差距擴大的因素比較多，也比較復雜，其中的重要因素是公共服務的不到位和分配的不合理。因此，未來幾年在進一步解決腐敗問題的同時，要以提供有效的公共服務為重點解決再分配問題，緩解貧富差距。
從農村的情況看，城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障。目前，城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共產品上。2004年我國名義城鄉收入差距為3.2：1，若把義務教育、基本醫療等社會保障因素考慮在內，有學者估計我國城鄉實際收入差距已達5到6倍。按照這個分析，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例大概在30%到40%左右。
面對這種名義與實際的城鄉差距，我們應當充分估計并高度重視農村公共服務對緩解和縮小城鄉差距的重要作用。縮小城鄉差距，不是縮小城鄉經濟總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，以實現公共服務的均等化。因此，今后幾年，通過為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，可以有效緩解不斷擴大的城鄉差距，并由此探索市場經濟條件下城鄉協調發展的新途徑。最近，中央政府決定調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加強政府對農村的公共服務。今后，要做到新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村；國家基本建設資金增量主要用于農村；政府征用土地出讓收益主要用于農村。
國家財政資源在新農村建設中應如何配置？有學者主張新農村建設的重點是改善農村的基礎設施。我認為，近年來我國基礎設施的投資過于龐大，有的地區基礎設施建設已超出經濟社會發展的實際需求，造成資源配置的不合理。中國農村的基礎設施建設比較落后，適度加快農村的基礎設施建設是必要的。但從廣大農民的現實需求出發，今后幾年國家資源配置的重點應當放到農村基本公共產品的供給方面。換言之，要加大政府對農村公共服務和社會事業發展的投入，為縮小城鄉差距、破解“三農”問題提供有效途徑。
加快建立農村公共服務體制，改變城鄉二元制度結構
從全國的情況看，建立公共服務體制是新階段解決社會突出矛盾的內在要求。當前，我國社會面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的突出矛盾。面對第一個突出矛盾，應當以可持續發展為中心，進一步完善市場經濟體制；面對第二個突出矛盾，應當按照以人為本的要求，加快建立公共服務體制。這樣做，不僅對促進經濟社會協調發展有重大作用，還會使改革獲得更廣泛的社會支持。從農村的實際情況看，打破城鄉二元制度結構對有效縮小城鄉差距十分重要。“十五”時期，我國實現了城鄉稅制的統一，這是一個歷史性的突破。“十一五”時期，如果我們能夠在建立城鄉統一的公共服務制度方面有實質性進展，將對建設新農村有重大作用。
如何估計建立和創新農村公共服務體制對于改變城鄉二元制度結構的重要作用？從現實來看，城鄉公共服務的嚴重失衡、農村公共服務制度的嚴重缺失，已成為阻礙城鄉統籌發展的突出問題，并成為城鄉分治的焦點所在。農民工的身份歧視、戶籍制度改革難以突破，加劇了城鄉二元制度的格局，違反了公平、公正的原則，并由此引發和激化了許多新的社會矛盾。作為城鄉二元制度的一個直接后果，農民工沒有被納入城市政府公共服務的范圍，他們在社會保障、勞動就業、義務教育、公共衛生等方面的基本需求被城市漠視。這種情況說明，加快建立農村公共服務體制，并以此為基礎建立城鄉統一的公共服務制度，是取消戶籍制度和消除農民工身份歧視的基礎和條件。
展望“十一五”，應當努力在建立城鄉統一的公共服務制度方面有重要突破：
1、建立城鄉統一的義務教育體制；
2、加快建立新型農村合作醫療制度；
3、在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度；
4、探索建立符合農村特點的養老保障制度。
目前，中央政府已決定將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。從2006年起，提高對參加合作醫療農民的補助標準，使農村醫療衛生狀況在“十一五”期間有一個比較明顯的改善。由此，將為逐步建立城鄉統一的公共服務制度奠定重要的基礎，并會在很大程度上緩解農村的社會壓力。
以建立農村公共服務體制為重點，改善農村的公共治理結構
“十一五”時期，為有效地解決社會日益突出的兩大矛盾，政府要扮演好兩大角色：一是繼續推進市場化改革，實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變；二是強化政府在公共服務中的主體地位，加快建設公共服務型政府。“十一五”時期的改革攻堅突出了政府轉型的迫切性和必要性，也使政府轉型成為新階段改革攻堅的重點。
我國新農村建設的過程也是政府學會運用新的理念和新的辦法改善農村治理的過程。從現實情況看，一方面廣大農民公共需求的快速增長與農村公共服務供給嚴重短缺已成為農村公共治理的突出矛盾；另一方面地方政府、尤其是鄉鎮政府的公共服務職能薄弱，對中央政府強調的擴大和強化公共服務職能還缺乏充分的估計和深刻的理解。為此，要把建立農村公共服務體制作為今后幾年鄉鎮政府轉型的主要任務，按照強化農村公共服務的要求，加快推進鄉鎮政府改革。
以建立農村公共服務體制為重點、改善農村公共治理結構，需要從多方面推進改革。
1、 建立中央與地方的公共服務分工體制。從建立公共服務體制的需求出發，重新界定中央與地方的職責范圍。同時，啟動和規范中央政府對地方政府、地方政府對鄉鎮政府的公共服務問責制。并盡快在全國實行“省管縣”的行政體制，以加強對農村的公共服務。
2、 全面建立農村公共服務體制。當前，最現實、最直接的問題是：(1)以形成有利于農村公共服務和社會事業發展的體制、機制為重點，加快進行鄉鎮政府機構改革；(2)以擴大公共財政覆蓋農村范圍為重點，加快縣鄉財政體制改革；(3)以強化縣鄉政府對農村的公共服務為重點，加快建立農村教育、公共衛生和社會保障體制；(4)以保護農民土地使用權為重點，加快建立農民的財產保護制度和利益表達機制。
我國正處于改革攻堅的關鍵時期。今后幾年，我們面臨的矛盾和問題更具深刻性和復雜性，改革攻堅的難度在增大。我們只有站在新的歷史起點，才能進一步堅定改革的信心和決心，切實加大改革的力度，使事關全局的重大改革取得實質性突破，并由此進一步形成改革的共識，增強改革的動力。在我國改革發展的新階段，新農村建設的過程，應當是加快農村綜合改革的過程，應當是在改革中統籌城鄉發展的過程，更應當是廣大農民更多地參與經濟社會事務、分享改革發展成果的過程，從而使新農村建設擁有更廣泛的社會基礎和民意基礎，成為惠及廣大農民的民心工程。
本文是作者在3月25日由中國<海南>改革發展
研究院主辦的“中國新農村建設國際論壇”上的發言。
遲福林
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