重劃經(jīng)濟(jì)區(qū)域版圖 突破“諸侯經(jīng)濟(jì)”藩籬

　　2005年年7月，第二屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇在成都召開(kāi)。論壇的目的是通過(guò)整合南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈，消除個(gè)別地方的利己主義。第三屆泛珠盛會(huì)將今年6月初在云南舉行。

　　在全國(guó)兩會(huì)間供代表審查的“十一五”規(guī)劃綱要草案中，將我國(guó)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實(shí)施不同的區(qū)域政策，這一新的提法引起人們的廣泛注意。分析人士認(rèn)為，“十一五”規(guī)劃建議透出中央決策層未來(lái)治

國(guó)施政的諸多新思維，而與地方經(jīng)濟(jì)、“諸侯”利益牽動(dòng)最大的莫過(guò)于區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略。中央引入功能區(qū)概念，重新劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)域版圖，“地方諸侯”惟GDP是從的政績(jī)怪圈有望打破，中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局料由此煥然一新。

　　“諸侯經(jīng)濟(jì)”成經(jīng)濟(jì)發(fā)展絆腳石

　　中國(guó)逐漸放寬的總體投資環(huán)境，與地方政府對(duì)這些規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行，兩者之間存在的斷層令外國(guó)投資者頭疼。

　　中央政令不暢、省際市場(chǎng)割裂、地區(qū)差距拉大……這些均可直接歸咎于以省域?yàn)樘卣鞯摹爸T侯經(jīng)濟(jì)”。這是由“自上而下”的視角所得出的印象。而站在更微觀的立場(chǎng)，在國(guó)際市場(chǎng)日益一體化、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)卻壁壘林立的處境下，不少企業(yè)和商家對(duì)此早有切膚之痛。是什么導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局？相關(guān)人士認(rèn)為，首先是中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)格局，是伴隨改革進(jìn)程逐漸成形的，而始自1978年的改革，實(shí)際上又是由政府特別是在各地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，并在此過(guò)程中“培育”出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這就在客觀上促成了省級(jí)政府在其施政范圍內(nèi)對(duì)市場(chǎng)的影響力，形成了中國(guó)特色的省份經(jīng)濟(jì)。其次，在改革開(kāi)放特別是實(shí)行“分稅制”之后，地方自主權(quán)擴(kuò)大，地方政府也有了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從而逐步形成了市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放背景下的各省份競(jìng)爭(zhēng)的新特點(diǎn)。

　　但地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，并不必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性增長(zhǎng)。近年來(lái)，圍繞著長(zhǎng)江大橋的爭(zhēng)論顯著升溫。據(jù)媒體報(bào)道，重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆曾公開(kāi)表示：長(zhǎng)江上的十幾座橋梁尤其是“兩座老橋梁”阻礙重慶發(fā)展。所謂“兩座老橋梁”，顯然指武漢和南京的長(zhǎng)江大橋。對(duì)此，南京市副市長(zhǎng)蔣裕德針?shù)h相對(duì)地表示：如果橋被拆掉，船都往上游去了，那南京港怎么辦？圍繞“大橋”的矛盾背后，是各地現(xiàn)實(shí)利益的爭(zhēng)奪的一個(gè)側(cè)影。金融領(lǐng)域也是如此。在瀕危上市公司、金融機(jī)構(gòu)的重組過(guò)程中，地方政府青睞本地企業(yè)、普遍信奉“肥水不流外人田”早已是公開(kāi)的秘密，甚至為此付出了“代價(jià)”。較近的一例是廣東證券。據(jù)了解，廣發(fā)證券曾向廣東省有關(guān)部門(mén)示好，表明愿意托管廣東證券，但始終未得到首肯。主要原因就是，廣發(fā)證券并不直接受控于廣東省，當(dāng)?shù)卣�府始終希望“嫡系”證券公司能夠出面重組，最終延誤了廣東證券的一線生機(jī)。

　　與此同時(shí)，這種格局還造成了在吸引外資和外貿(mào)過(guò)程中的不穩(wěn)定性甚至內(nèi)耗。經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織投資部門(mén)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯聲稱，由于地方政府的政策往往與國(guó)家政策不符，近來(lái)海外對(duì)華投資被人為復(fù)雜化———盡管中國(guó)地方政府經(jīng)常宣稱自己愿意吸引投資，但他們只允許資金進(jìn)入范圍狹窄的一些行業(yè)，某些審批政策也令外國(guó)投資者費(fèi)解。“他們?nèi)圆辉赣墒袌?chǎng)做出決定，”戴維斯表示，“地方政府的決定是基于當(dāng)?shù)卣�策，而這些政策有可能不是國(guó)家政策的一部分。”他認(rèn)為，中國(guó)逐漸放寬的總體投資環(huán)境，與地方政府對(duì)這些規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行，兩者之間存在的斷層令外國(guó)投資者頭疼。

　　新區(qū)域版圖引發(fā)爭(zhēng)議

　　從目前理念來(lái)看，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為關(guān)鍵的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的邊界劃分卻最為模糊，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)也最關(guān)心

　　雖然四大主體功能區(qū)目前還沒(méi)有完全進(jìn)入操作層面———“這不是一年兩年之間就能完成的事。”國(guó)家發(fā)改委人士說(shuō)。十一五規(guī)劃綱要(草案)，也是說(shuō)“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”。但是，潛流之下，是否會(huì)使我國(guó)的區(qū)域版圖重構(gòu)？國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)楊朝光楊朝光回應(yīng)說(shuō)，之前的四大板塊、東中西三大區(qū)域，是在不同時(shí)期提出來(lái)的，側(cè)重點(diǎn)不一樣，現(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒(méi)有否定原來(lái)的提法。四大主體功能區(qū)的劃分，要推動(dòng)地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變，不要以行政區(qū)劃來(lái)塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。一位資深專家就認(rèn)為，四大主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的東、中、西、東北的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，自然有可能打破現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)布局的微妙平衡。

　　相關(guān)人士就透露，關(guān)于四大功能區(qū)的爭(zhēng)論一直存在，爭(zhēng)論的細(xì)節(jié)也很多：出臺(tái)前有理念方面的爭(zhēng)論，出臺(tái)后有實(shí)施上的爭(zhēng)論。“爭(zhēng)論一直存在，但是最后‘十一五’規(guī)劃還是將之吸收進(jìn)來(lái)了。”楊朝光說(shuō)，四個(gè)主體功能區(qū)最早就是由國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所提出來(lái)的。據(jù)了解，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)首先是在四大主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)規(guī)劃綱要(草案)的表述，四個(gè)主體功能區(qū)的劃分依據(jù)是“資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ�統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局”。但是這些指標(biāo)如何分解，目前并沒(méi)有一套成熟的指標(biāo)體系。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所回應(yīng)說(shuō)，目前是“先有理念，再有實(shí)踐，逐步總結(jié)”。

　　從目前理念來(lái)看，而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為關(guān)鍵的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的邊界劃分卻最為模糊，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)也最關(guān)心。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要是指中部地區(qū)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域主要是指東部沿海地區(qū)。對(duì)這種認(rèn)識(shí)，楊朝光給予了否定———“例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，情況就不一樣，不能一概劃為優(yōu)化發(fā)展區(qū)。再比如西部，很多地區(qū)屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，但重慶、成都、陜西的渭河平原地區(qū)等都不屬于此類。”他透露說(shuō)，四個(gè)主體功能區(qū)的劃分，有一套原則和標(biāo)準(zhǔn)，例如人口和產(chǎn)業(yè)密度等等，今后會(huì)細(xì)化，會(huì)通過(guò)市場(chǎng)和法律的手段實(shí)施。

　　五項(xiàng)政策“護(hù)航”功能區(qū)

　　五大政策的落實(shí)到位，將使四類主體功能區(qū)發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的功能，從而對(duì)

　　參加兩會(huì)的代表委員認(rèn)為，四大主體功能區(qū)的明確提出，預(yù)示著未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向更加明確。據(jù)了解，“十一五”規(guī)劃綱要草案指出，將四類主體功能區(qū)實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，來(lái)保證主體功能區(qū)去發(fā)揮功能。一是財(cái)政政策。要增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯�等化的基本公共服�?wù)。二是投資政策。要重點(diǎn)支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是產(chǎn)業(yè)政策。要引導(dǎo)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。四是土地政策。要對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地供給，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。五是人口管理政策。要鼓勵(lì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來(lái)人口定居落戶，引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。

　　與之對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核體系也有不同的具體要求：對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；對(duì)重點(diǎn)開(kāi)展區(qū)域，要綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對(duì)限制發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評(píng)價(jià)；對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　兩會(huì)期間，一些代表和委員均認(rèn)為，上述五大政策的落實(shí)到位，將使四類主體功能區(qū)發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的功能，從而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體格局產(chǎn)生重要影響。趙軍

　　（紫／編制）