中國教育存在的問題及發(fā)展與改革的政策取向

　　■中國發(fā)展高層論壇2006年會背景報(bào)告之三■張力

　　中國教育存在的顯著問題和困難

　　1．教育體制和制度存在很多不適應(yīng)的地方

　　人類社會正在發(fā)生著兩大根本性轉(zhuǎn)變，一是工業(yè)化社會向知識經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)變，二是人們一次性學(xué)歷教育向終身學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)變。正是由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展與人力資源開發(fā)水平、國民創(chuàng)新能力密切相關(guān)，這兩大轉(zhuǎn)變是一個(gè)整體，既是制度的變遷，更是文化的演進(jìn)。因此，貫穿人一生的、可持續(xù)發(fā)展的教育，正在成為許多國家爭相謀求的政策方向，而信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)形成的新載體新平臺，也為學(xué)習(xí)方式轉(zhuǎn)變注入了前所未有的動力和活力。與較完善市場機(jī)制下傳達(dá)出來的信息相關(guān)，教育正在全面適應(yīng)社會崗位群和人的終身發(fā)展的多樣化需要，這可以從聯(lián)合國教科文組織1997年修訂的國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類中看出一個(gè)趨勢，從零級的學(xué)前教育逐級到六級的研究生教育，中等教育階段開始分為職業(yè)、普通和綜合不同類型；高等教育階段則把高職高專和本科并列為兩類高等教育，而不是有高低優(yōu)劣之分。（圖1）

　　在世界上任何國家，能夠沿著普通學(xué)校一直升到學(xué)術(shù)性學(xué)位的，都是少數(shù)人，在整個(gè)勞動力市場上、職前職業(yè)教育、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、繼續(xù)教育，從高職高專到專業(yè)性研究生學(xué)位，其實(shí)都是專業(yè)和職業(yè)教育培訓(xùn)的越來越強(qiáng)的優(yōu)勢，這是經(jīng)濟(jì)全球化背景下人力資源分工的大潮流，也是知識社會就業(yè)與雇傭結(jié)構(gòu)“網(wǎng)格化”“扁平化”的大趨勢。但是，由于傳統(tǒng)教育模式的影響，在中國家長、學(xué)校和社會用人部門中尚未形成這樣的共識，也沒有足夠的前瞻意識，仍舊把學(xué)術(shù)性學(xué)歷學(xué)位教育當(dāng)成“修成正果”的唯一途徑，仍以全日制正規(guī)學(xué)歷教育為中心，人才培養(yǎng)模式缺少多樣性和靈活性，致使一些職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校在辦學(xué)方針、教學(xué)宗旨、學(xué)科專業(yè)設(shè)置以及師資配備等方面，盲目趨同或墨守成規(guī)，缺乏主動適應(yīng)社會需求的動力和活力，有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)吸納能力有限，加上用人部門的非理性化，已出現(xiàn)所謂“知識性失業(yè)”或“過度教育”的問題。

　　2．學(xué)校和社會片面追求升學(xué)的價(jià)值偏向

　　近年來，中國教育界實(shí)施素質(zhì)教育在許多方面取得了新的進(jìn)展，如課程改革、教師隊(duì)伍建設(shè)、教育

　　素質(zhì)教育成為國家政策乃至法律的文本并不難，難的是成為政府、學(xué)校和社會自覺擁戴的制度安排和自愿履行的行動規(guī)則。

　　3．財(cái)政投入不足，教育系統(tǒng)內(nèi)外之間資源缺乏共享

　　多年來，盡管中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)確在逐年較快增長，而且平均年增幅比80年代末90年代初還要大，占ＧＤＰ比例從1996年的2．5％一度提升到2002年的3．32％，達(dá)到了自1989年對此項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測以來的最高水平。但原來預(yù)計(jì)2000年后來拖延至2005年的4％目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)。特別是2005年經(jīng)濟(jì)普查使ＧＤＰ存量多出2．3萬億元，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占ＧＤＰ比例2004年更下降為2．79％，處于低收入國家水平，遠(yuǎn)低于同期世界4．4％的平均水平（表1）。這在一定程度表明，政府宏觀調(diào)控教育能力有所弱化，很不利于促進(jìn)教育公平。

　　表2顯示，1990－2004年間，中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總投入的比重從85．6％下降到61．7％，年均增幅一直低于同期的社會教育投入增幅，事實(shí)上，中央本級財(cái)政對教育支出的增長基本能夠保證，問題是地方財(cái)政沒有完全到位。在過去15年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長之中，有7年比上年增長16％以上，其中最高的是1994年，當(dāng)時(shí)為落實(shí)1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，剛剛開過改革開放以來的第二次全國教育工作會議，結(jié)果一下子比上年增長了35．38％；還有5年增長率處于10－15％之間，有3年低于10％。政府換屆之年的教育經(jīng)費(fèi)容易出現(xiàn)較低增長狀況，如1998年和2003年，分別在9－10％上下，但是1993年是個(gè)例外，估計(jì)是由于上述《綱要》的推動。這在一定程度上反映了中國財(cái)政性教育投入具有很大彈性。其深層次的體制原因是，中國的財(cái)政預(yù)算內(nèi)外兩筆賬、決算必高于預(yù)算，經(jīng)常有超預(yù)算收入。由于缺乏財(cái)政超收收入等比例追加教育的機(jī)制，決算時(shí)差距很大。

　　同時(shí)，中國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的公辦教育資源配置很不平衡，即使在中央財(cái)政逐年加大對于中西部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)支持的情況下，由于地方財(cái)政支持能力強(qiáng)弱不一，2004年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)狀況繼續(xù)呈現(xiàn)很大的差異，財(cái)政撥款最高的地區(qū)比最低者而言，小學(xué)、初中、普通高中、職業(yè)中學(xué)和普通高校分別為10．2倍、8．9倍、7．8倍、5．6倍和8．1倍。預(yù)計(jì)這一狀況在短期內(nèi)不會有大的改變。（表3）

　　中國的學(xué)校教育體系與社會教育體系之間、教育與培訓(xùn)活動之間的關(guān)系尚待理順，受市場經(jīng)濟(jì)利益的影響，教育的公益性有所減弱，政府、學(xué)校和各類教育機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)了錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象。學(xué)校教育體系與社會教育體系之間、正規(guī)教育體系內(nèi)部之間自成系統(tǒng)、自我封閉，教育資源共享程度不高。目前，絕大多數(shù)公辦學(xué)校在法定公共假日和學(xué)校寒暑假期間，很難向社會學(xué)習(xí)者開放，圖書、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、實(shí)習(xí)場所均各自配置。特別是職業(yè)學(xué)校學(xué)歷教育仍由不同政府部門主管、規(guī)劃，長期存在著管理分散、政出多門等問題，勞動部門在執(zhí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格證書考核方面，采取不同的尺度，在教育內(nèi)部同樣存在著對職業(yè)教育規(guī)劃和管理分離的現(xiàn)象。教育行政部門的日常管理工作多集中在公辦學(xué)校方面，許多地方政府的教育規(guī)劃，還缺乏對民辦教育發(fā)展的全局性的統(tǒng)籌考慮。

　　中國教育發(fā)展與改革的政策方向

　　從現(xiàn)在起到2020年前的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，對中國教育發(fā)展也蘊(yùn)涵著很大的機(jī)遇。按照中國政府的規(guī)劃， 預(yù)計(jì)在這一階段，中國將全面鞏固九年義務(wù)教育普及成果，重在提高質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和學(xué)校之間的均衡發(fā)展；確定基本普及高中階段教育的時(shí)間表，促使普通高中與中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，整體提高國民素質(zhì)；職業(yè)教育培訓(xùn)將面向就業(yè)和市場需求，辦出特色，為可持續(xù)發(fā)展提供保證；進(jìn)一步提高高等教育質(zhì)量，改進(jìn)發(fā)展途徑和人才培養(yǎng)模式；因地制宜地推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，有條件的地區(qū)可在推進(jìn)教育信息化和現(xiàn)代化方面走得更快一些。

　　與此相關(guān)，政府還要確認(rèn)發(fā)展公共教育的權(quán)責(zé)，繼續(xù)加大財(cái)政投入，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，深化教育體制改革和制度創(chuàng)新，動員全社會和教育系統(tǒng)共同努力，使中國盡快完成從人口大國向人力資源強(qiáng)國的根本性轉(zhuǎn)變。為此，中國教育發(fā)展與改革的政策方向主要有以下幾個(gè)方面：

　　1．重新確認(rèn)正規(guī)教育、非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的功能

　　目前，國際上對終身學(xué)習(xí)的寬泛解釋是：人們在一生中所受到的各種培養(yǎng)的總和，包括各個(gè)年齡階段的各種方式的教育，如正規(guī)、非正規(guī)和非正式的各種教育，還有學(xué)校教育、家庭教育和社會（社區(qū)）教育等。歐盟、澳大利亞等采用的主要是廣義定義。終身學(xué)習(xí)的狹義解釋是：按照學(xué)習(xí)環(huán)境的變化，主要指學(xué)校教育以后不斷擴(kuò)展的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)習(xí)內(nèi)容，具體指學(xué)校教育以后的非正規(guī)、非正式的教育。韓國采用的主要是狹義概念。盡管各國對終身學(xué)習(xí)的理解存在著差異，但并沒有影響終身學(xué)習(xí)從概念到現(xiàn)實(shí)政策的轉(zhuǎn)變。（表4）

　　從中國的基本國情出發(fā)，正規(guī)學(xué)校教育特別是公辦學(xué)校教育，仍將是學(xué)習(xí)型社會的支柱。為了實(shí)現(xiàn)全民終身學(xué)習(xí)的宏偉目標(biāo)，中國首先要促進(jìn)各種正規(guī)學(xué)校系統(tǒng)與社會文化教育機(jī)構(gòu)的相互溝通，開發(fā)和建設(shè)覆蓋面廣的、靈活開放并且多樣化的學(xué)習(xí)平臺或網(wǎng)絡(luò)，提供各種學(xué)習(xí)場所和機(jī)會，更大限度地方便全民學(xué)習(xí)；另一方面是以終身學(xué)習(xí)的理念，改革傳統(tǒng)教育制度和學(xué)習(xí)模式，形成有利于終身學(xué)習(xí)的法規(guī)、政策和制度環(huán)境。通過試行“學(xué)分銀行”等方式，記錄公民一生中參與學(xué)校教育、非正規(guī)教育與非正式學(xué)習(xí)的經(jīng)歷與成果，并建立“學(xué)分銀行”，對各種非正規(guī)教育和非正式成果進(jìn)行學(xué)分認(rèn)證和積累，并爭取社會用人單位的認(rèn)可與支持，逐漸使學(xué)習(xí)成為每一公民生存和發(fā)展的基本權(quán)利和需要。

　　2．強(qiáng)化政府統(tǒng)籌公共教育、促進(jìn)教育公平的責(zé)任

　　中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾把教育作為純“公共物品”和由政府包辦的消費(fèi)性公益事業(yè)，事實(shí)上也只能惠及城鎮(zhèn)人口以及在農(nóng)村地區(qū)維持很低水平，顯然，這一模式無法適應(yīng)中國現(xiàn)代化的客觀需要。近20多年來，中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，原有相對單一的公辦教育，也逐漸演變成為“公共物品”、“準(zhǔn)公共物品”及“私人物品”的系列，特別是經(jīng)過管理體制、辦學(xué)體制和投入體制的改革，已經(jīng)分化為基本由財(cái)政支持的教育、財(cái)政撥款與多渠道籌資相結(jié)合的教育、非財(cái)政性資金提供的教育等等。當(dāng)中國簽訂ＷＴＯ教育服務(wù)貿(mào)易減讓表后，帶有商業(yè)性質(zhì)的教育服務(wù)貿(mào)易，還可以通過中外合作辦學(xué)來提供。況且，除了高福利的發(fā)達(dá)國家外，公民參與終身學(xué)習(xí)的成本，很難完全由政府支付。因此，準(zhǔn)確定位政府在教育屬性發(fā)生新變化后應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，已成為十分迫切的問題。

　　從當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需求看，按照中央政府的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，在全面建設(shè)小康社會和社會主義和諧社會的進(jìn)程中，發(fā)揮好″經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)″的功能，將是一個(gè)極其重要的政策方向。由于從競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中撤退，政府從原來的既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，轉(zhuǎn)變成為只當(dāng)合格的“裁判員”，當(dāng)前中國的各級政府，應(yīng)該有條件、有能力，在公共教育事業(yè)領(lǐng)域負(fù)起越來越大的責(zé)任。

　　在健全的市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度框架內(nèi)，政府的教育責(zé)任體現(xiàn)出一個(gè)特點(diǎn)，就是向促進(jìn)教育公平傾斜。但是，在中國的一些地區(qū)，有意、無意地誤讀或曲解政府教育責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)在，簡單比照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體制改革的做法，借口所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化”，而推卸公共財(cái)政支持教育公平的義務(wù)，放棄對于公辦教育特別是義務(wù)教育事業(yè)的法定責(zé)任。結(jié)果，在許多財(cái)政原本拮據(jù)的地區(qū)，由所謂公共教育轉(zhuǎn)制后放大的教育資源，并未惠及中低收入階層人群，這與“公共服務(wù)型”政府新的建設(shè)方向是背道而馳的。今后中國任何公共教育改革的實(shí)驗(yàn)，如果不能有效地增加處境不利地區(qū)群體的利益，也至少做到不應(yīng)使他們原有的利益受損，一旦受損也有相應(yīng)的修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，政府必須為此負(fù)起足夠的責(zé)任。

　　今后，中國教育發(fā)展面臨的一個(gè)關(guān)鍵性問題，就是政府職能轉(zhuǎn)變的方向與力度，也就是在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域中的政府責(zé)任合理定位問題。政府可以根據(jù)不同的教育領(lǐng)域選取不同的作為方式，一是“主動作為”，重點(diǎn)在于全力支付免費(fèi)的九年義務(wù)教育，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，確保國防建設(shè)和重大工程人才需求，保障弱勢群體基本學(xué)習(xí)和發(fā)展的權(quán)利，以教育公平體現(xiàn)社會公平；二是“有所作為”，選擇基礎(chǔ)學(xué)科、邊遠(yuǎn)艱苦行業(yè)、事關(guān)公共利益而市場又不好調(diào)節(jié)的部分教育領(lǐng)域，予以穩(wěn)定的、有效的扶持；三是“委托作為”，選擇政府該作為但力不從心的教育領(lǐng)域，或?yàn)榱颂岣咝�率，明確委托授權(quán)給第三部門或民營機(jī)構(gòu)來做；四是“不須作為”，引入社會參與和必要的競爭機(jī)制，政府僅制定規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)管就可以了。而且，政府促進(jìn)教育公平，也須包括規(guī)則和監(jiān)管公平在內(nèi)。

　　3．加強(qiáng)非義務(wù)教育投入效益監(jiān)管與教育質(zhì)量評估

　　目前，在教育規(guī)模不斷擴(kuò)展，財(cái)政支持能力滯后的形勢下，中國某些地區(qū)甚至以收學(xué)雜費(fèi)沖抵財(cái)政撥款，提留挪用教育正常收費(fèi)，隨時(shí)設(shè)置專項(xiàng)，教育經(jīng)費(fèi)撥款與使用的種種隨意性很大。從部分地區(qū)公辦學(xué)校行為看，財(cái)務(wù)管理制度不健全，向商業(yè)銀行貸款，向施工單位欠債，巧立名目亂收費(fèi)，不向社會實(shí)事求是公開收支狀況等。政府財(cái)政撥款“缺位”而導(dǎo)致學(xué)校收費(fèi)“越位”，則是一些地區(qū)公辦教育亂收費(fèi)屢禁不止的原因之一。

　　同時(shí)，非義務(wù)教育的質(zhì)量問題也引起人們的廣泛關(guān)注。特別是中國高等教育在大規(guī)模擴(kuò)招以后，雖然在學(xué)人數(shù)總規(guī)模居于世界第一，但由于學(xué)齡人口基數(shù)龐大，毛入學(xué)率仍排在全世界70多位，高等學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)、校均規(guī)模、學(xué)生層次、經(jīng)費(fèi)收支結(jié)構(gòu)均發(fā)生了程度不同的變化。其中一個(gè)不良的信號是，全國普通高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)在逐年下降：2000年7310元，2001年6816元，2002年6178元，2003年5773元，2004年5553元。同時(shí)，學(xué)費(fèi)水平卻未大幅上漲，結(jié)果是培養(yǎng)費(fèi)用總額有所減少，由此引發(fā)公眾對于教學(xué)質(zhì)量疑問是可以想象的。教育質(zhì)量問題將是今后的一個(gè)關(guān)鍵問題，并不是由政府指令學(xué)校如何定位和提高質(zhì)量，而是學(xué)校未來生存、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。預(yù)計(jì)到2020年，當(dāng)中國的高中階段毛入學(xué)率接近90％，高等教育毛入學(xué)率接近40％時(shí)，數(shù)量與質(zhì)量之間的矛盾還會顯得更加突出，可能迫使部分故步自封的公辦或民辦學(xué)校“重新洗牌”。

　　公辦學(xué)校是提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，政府是公共服務(wù)的管理者，今后，中國必須明確公辦學(xué)校和教育行政部門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配使用的權(quán)責(zé)，完善并嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，完善財(cái)務(wù)公開和校務(wù)公開制度，對教育行政部門和學(xué)校的

　　4．立足中國基本國情推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)

　　ＯＥＣＤ報(bào)告顯示，大多數(shù)ＯＥＣＤ國家的富裕程度和財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的水平遠(yuǎn)高于中國，但是其公民參與終身學(xué)習(xí)仍然以謀生和就業(yè)為主要導(dǎo)向，尤其是具有較高個(gè)人回報(bào)的活動，而由閑暇、興趣、愛好所驅(qū)動的學(xué)習(xí)只能是支流。通常的終身學(xué)習(xí)活動大都在正規(guī)學(xué)校、企業(yè)培訓(xùn)部門和工作崗位中進(jìn)行。所以，建設(shè)一個(gè)學(xué)習(xí)型社會，學(xué)習(xí)者的年齡、身份等差別將逐漸淡化。中國要想建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，就一定要找到符合基本國情的恰當(dāng)切入點(diǎn)。中國公民參與終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，必然越來越體現(xiàn)出以謀生為最主要?jiǎng)恿Φ奶攸c(diǎn)。

　　中國現(xiàn)階段社會有兩大階級，即“包括知識分子在內(nèi)的工人階級、廣大農(nóng)民”，還有六個(gè)社會階層，是指“在社會變革中出現(xiàn)的民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層”， 然而，中國的高校已經(jīng)邁進(jìn)了“大眾化”的門檻，許多理念卻還停留在“精英化”階段，培養(yǎng)的主要是知識分子，對于個(gè)體戶、私營企業(yè)主、中介組織、從業(yè)人員和自由職業(yè)者不屑一顧，殊不知，這部分人是在激烈的市場經(jīng)濟(jì)競爭中拼搏而出的，他們對大學(xué)能夠提供的繼續(xù)教育需求很大，而且有著足夠的成本支付能力，忽略其需求將是很大損失。同時(shí)，中國既然有信心來建設(shè)世界一流研究性大學(xué)，也應(yīng)有信心來創(chuàng)辦世界一流的職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)中心。中國的職業(yè)教育要辦出特色，不僅要面對普通學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生的需要，而且要把視野拓展到社會上其他人群，包括為工人轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、農(nóng)民致富、向城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更大面積的覆蓋，這樣的活力才會更強(qiáng)。

　　目前，中國城鄉(xiāng)居民的生活水平還不高，在一些地區(qū)的職業(yè)教育在校生中，中低收入家庭比例較高，職業(yè)教育仍然處于弱勢境地，還有進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動力的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，也是相對薄弱的環(huán)節(jié)。從世界銀行的模式看，若讓公共教育服務(wù)惠及經(jīng)濟(jì)貧寒學(xué)習(xí)者，不能完全交由市場自行調(diào)節(jié)，可能有三種方式：一是提供基本知識、技能訓(xùn)練的基礎(chǔ)學(xué)校或者職業(yè)學(xué)校，政府需要盡可能提供貧窮學(xué)習(xí)者的基本資助和財(cái)政補(bǔ)貼；二是有一定市場回報(bào)率的教育，政府應(yīng)通過貼息貸款或獎(jiǎng)學(xué)金等予以資助；三是有很高市場回報(bào)率的，政府應(yīng)對成績較為優(yōu)異的貧窮學(xué)習(xí)者提供全額資助。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的完善，中國政府一定會在資助處境不利群體接受終身學(xué)習(xí)包括職業(yè)教育培訓(xùn)方面承擔(dān)起更多的責(zé)任。

　　（作者為教育部國家教育發(fā)展研究中心主任、教授）