“新河試驗是中國式的公共預算”

　　“新河試驗是中國式的公共預算”

　　———訪中山大學政治與公共事務管理學院副院長馬駿教授

　　□本報記者胡念飛

　　記者：作為著名的公共預算專家，你如何看待新河試驗？

　　馬駿：新河試驗是一種值得關注的創新。它有四個特點：(1)采取民主懇談與人大制度相結合；(2)以政府預算為懇談的重點，而且是全部政府預算；(3)在鎮黨委的領導下，通過在政府官員、人大代表和公民之間展開對話的形式，讓大家充分交流，然后對政府預算進行修正；(4)設計了相應的程序，確保人大代表和公民的預算參與是有序的。

　　總的來說，我認為新河試驗是具有中國鄉土特色的社會主義民主創新，是我們的基層干部在面對已經改變了的社會結構形成的新問題，而進行的一種自發創新，是為了解決各種新問題而發展出來的新型治理模式，是真正中國式的參與預算。

　　記者：你提到社會變遷，那么，如何從這個角度來理解新河試驗？

　　馬駿：從財政社會學的角度看，財政變遷是社會變遷的關鍵。經過20多年的改革開放，我國的社會、經濟結構已發生了根本性的變化，涌現出很多新問題。對于這些新問題，原來行之有效的治理模式在很多情況下可能就失靈了，這就需要尋找一種適應社會變化的新的治理模式。中央高層對此非常清楚，早就明確提出要加強執政能力建設。毫不夸張地說，國家的治理能力在很大的程度上取決于國家的預算能力。如果國家能夠有效率地將納稅人所繳納的稅收配置去解決公民關心的各種社會問題，做到“取之于民，用之于民”，那么，國家的預算能力就沒有問題，執政能力也就得到加強了。

　　我國1999年開始進行預算改革，這是一次意義非常深遠的改革。如果這一改革成功，過幾十年后，我們也可以把這一段時間稱為我們的“進步時代”。這一改革的目標是要建立一種控制取向的現代預算體制。不過，這一改革的重點是在政府內部加強行政控制。公共責任問題仍未全面納入改革議程。主要是因為人大的預算監督職能還沒有真正發揮出來，預算過程缺乏開放性，公民參與不夠。新河試驗恰恰是在這一方面進行了探索。

　　記者：據你觀察，歷時一年的新河試驗是否也在不斷自我完善？

　　馬駿：當地的一位領導曾經給我講過他自己的經驗。他說，原來做決策就是四大班子的領導碰個頭，決策就做出來。但是，經常發現容易引起矛盾。后來，他們就采取民主懇談的方式，將各方面的利益相關者都召集起來對話。結果，發現效果很好，至少矛盾容易化解。現在，他們將這種辦法拓展到預算領域，讓政府官員、

　　今年的懇談會比去年更加規范，人大代表的審查和公民參與都更加有序，尤其體現在預算修正程序上。預算就是在安排錢。誰都想花錢，不僅政府官員想花錢，公民也想花錢，人大代表也想花錢。我觀察了它的預算初審民主懇談和大會期間的懇談，絕大部分代表和公民提出的要求都是有道理的，都是值得做的。但是，政府的收入是有限的。在這種情況下，就需要通過對話，讓大家在最需要馬上做的事情上達成共識；同時要設計一個程序來進行選擇，它們今年采用的預算修正案程序就是這樣一種程序。預算的最后審批權是在人大，而人大要整體行使這一權力。不能誰說的政府都要滿足，這是不嚴肅的，也會使得政府非常被動。大家的意見要對政府預算構成約束必須走一個法律程序，此次，新河是要求五名人大代表聯名才能提出預算修正議案，經過大會主席團審查，然后提交大會表決，過半數才通過。它們這次通過了兩個預算修正案。對于鄉鎮一級政權來說，這絕對是破天荒的一大步。其實，這也是國內第一起人大代表行使預算修正權。

　　記者：我們普遍體會到溫嶺的人大代表敢于說話，你如何看待這個問題？

　　馬駿：在目前的政治體制下，一些領導很難直接傾聽民眾意見，而如果領導開明，代表們還是很愿意說的。很多領導把自己的偏好誤認為是老百姓的偏好，只有傾聽老百姓的需要，我們才能做正確的事情。另外一點我覺得很重要的是代表們還是覺得說了管用，這從去年的試驗和今年的試驗對比我們就可以看出來，原來代表們就不太愿意說，現在看到說了有用，就有很多人愿意說了。

　　記者：但很多人認為人大代表根本看不懂財政預算。

　　馬駿：誰說人大代表看不懂預算？通過新河鎮人大代表提出的這么多問題，我覺得至少鎮一級的人大代表是看得懂預算的。

　　說看不懂的原因無外乎兩個：一是人大代表不是專職，二是開會時間很短，根本沒有時間看。其實，只要有充足動機與時間，政府的財政預算完全是能看得懂的，我們主要關心兩點就可以了，一是這件事情該不該做，二是做這件事情該花多少錢。公共預算的核心是這件事情該不該做。財政收入畢竟是有限的，要區分輕重緩急，然后再用有限的錢來決定。那么如何區分輕重緩急呢，通過民主懇談就是一個好辦法，通過懇談我們才知道什么事情最重要，然后把有限的財政用到這些方面。

　　記者：那么你認為新河試驗最大的困擾在什么地方？

　　馬駿：無法制度化是其最大的困擾。預算是一個非常嚴肅的事情，并不是說代表隨便說兩句就可以改變預算的，代表們必須走正常的程序來提議案，并拿到大會上去表決。此次新河試驗，我們還是看到了一些隨意更改預算的事情。另外一個重要的原因就是領導的更迭可能會對新河試驗產生巨大的影響。

　　記者：你對新河試驗的未來怎么看，新河試驗能否在其它地方復制，又如何被制度化？

　　馬駿：只能是慢慢來，不能急。國外的公共財政制度的建立也經歷了一個很長的過程，新河試驗才一年的時間，需要走的路還有很長。但新河試驗代表了我國建立公共財政的方向，如果能突破制度化的困境，應該會走得快一些。

　　就目前情況來看，新河試驗被復制和制度化并不難，但這主要取決于地方領導的膽識和決心。(P1153341)