中國農村發展與城市化面臨的主要問題及對策

　　■中國發展高層論壇2006年會背景報告之一■謝揚

　　中國農村在25年的國民經濟增長和城鎮化的進程中，穩定地解決了中國農業問題，即13億人口的吃飯問題；并通過農村非農產業發展，使2．25億農村絕對貧困人口擺脫貧窮；使2．5億農村勞動力實現了就地轉移或者流動就業；他們在中國ＧＤＰ長期增長份額中貢獻率平均達46．26％，但是人均年收入水平卻只是城鎮居民的1／3弱；城鄉之間教育、醫療和

社會保障水平更是差距巨大。中國經濟增長的奇跡奧秘也可能恰在其中。

　　在中國非農就業率已達53％，而城鎮化率僅41％的現實條件下，數億實現勞動力轉移和非農就業的農民工，幾乎相當于城鎮人口的1／3。盡管被承認為工人階級的重要組成部分，是中國工業化和城鎮化發展生力軍。但是，他們的合法權益和地位卻并沒有如城鎮戶籍居民那樣享有公平的福利待遇 。這種制度瓶頸對中國經濟社會發展的危害已經逐步顯現。近年來，農村產值份額、農民收入增長乏力、農村市場份額持續下降、農產品和工業品都先后出現銷售持續疲軟等問題，證明單純靠在農村發展非農產業，靠分散化的工業化和城鎮化，已經不能從根本上扭轉中國經濟多年內需不足的問題。在加入ＷＴＯ之后所持續出現的國際貿易糾紛，中國進出口總額、外匯儲備持續超量增加等面臨的國際壓力看，中國經濟增長必須實行轉型，中國要實現可持續發展，中國作為負責任的大國，必須要追求經濟社會的協調發展。城鄉經濟社會發展中種種矛盾問題，使原有二元體制架構下建立的城鄉關系到了必須調整的階段。

　　城市發展的問題

　　為解決日益嚴重的內需發展不足問題，緩解城鄉和區域間日益擴大的差距問題，“十五”（2001－2005年）時期，中國政府實施了加快城鎮化發展的戰略。5年來城市因行政區劃調整，城鎮數量減少，城鎮規模和質量有所提高。由2000年的663座成2004年的661座，特別是縣級市（大多是小城市）減少了26座，基本變成中等城市的市轄區。市轄區數量大幅增加，增加65個，2004年達到852個。表現為中國的大中城市數量虛假上升。小城鎮由于鄉鎮合并，減少521個，2004年總數為19171個，規模和質量均有所提高。

　　五年來城鄉新增就業和轉移農業勞動力各達到4000萬人的目標基本達到，城鎮化水平由2000年的36．2％，提高到2004的41．76％。城鎮地區作為國民經濟增長的主導地位和作用更加明顯。總體上看，一方面，中國加快城鎮化戰略取得了很大的成績，另一方面由于城鎮化進程的復雜性、艱巨性和特殊性，中國城鎮化在農村土地征用、城鎮建設拆遷、流動人口落戶等方面出現了一些比較突出的問題。

　　（一）土地城鎮化大大超前于人口城鎮化

　　城鎮用地效益高資本投資也大，邊際效益變化快，農用土地效益相對較低，資本投入也相對較少，邊際效益變化相對平緩，因此，城鎮用地遠遠少于農業用地。而一旦城鎮用地過多，則必然會出現土地撂荒，土地產出為零，甚至為負數的情況，造成土地資源的嚴重浪費和土地配置的不經濟。這次

　　相對而言，中國農村人口的城鎮化速度并沒有相應地得到較大幅度的提高。理論上講城鄉勞動力邊際收入差距越大，農村人口城鎮化的速度就應當越快。近年來中國人口城鎮化率每年增加1．43－1．44個百分點，速度有了明顯的提高。但是，中國城鄉居民收入的差距也越來越大，這說明城鎮化速度尚沒有達到平抑城鄉居民收入差距繼續擴大的程度。中國城鎮人口的統計存在許多人為的水分（主要是設區的市將所有的區人口均視為城鎮人口），也就是說，中國實際城鎮化速度并沒有這樣高。

　　當然，由于中國農村內部的非農產業化進程十分明顯（鄉鎮企業的崛起），而非農產業向城鎮集中的程度不夠，這在一定的程度上緩解了土地城鎮化和人口城鎮化之間的矛盾，是中國特色城鎮化道路的一大特點。但從長遠看，隨著鄉鎮企業規模不斷擴大，市場對它們的要求越來越高，這種分散、分離、低分工和低效益的發展模式，越來越難以適應形勢發展的要求。

　　（二）工業化未能有效地帶動城鎮化的發展

　　中國第二產業產值比重與其就業比重嚴重背離，勞動力豐富的比較優勢發揮得并不明顯。據統計，2003年中國第二產業產值比重已高達52．3％（其中工業增加值比重達45．3％），而第二產業產值就業比重僅為21．6％。西方國家工業化中期第二產業就業比重曾高達48％左右，說明中國制造業還有非常廣闊的吸收勞動力的空間。事實上，2003年中國非農產業就業的比重已達50．9％，超過農業就業勞動力的比重，然而我國城鎮化率只有40．5％。城鎮化滯后的原因是多方面的：一是我國工業化仍處在重工業化的中期階段，工業資本有機構成仍然較高，對第三產業的服務要求相對較低。二是輕紡工業以及農產品加工等勞動力密集型產業技術進步速度加快，所需勞動力相對下降，再加上這些產業外向度高，在國內無法帶動后續第三產業的發展。三是分散布局的鄉鎮企業，不能有效地集中人口。鄉鎮企業遍地開花，非農產業的集中發展和產業群難以形成。許多地方工業布局過于分散，與原有城鎮脫節，沒有帶來應有的人口集中的效果。這既造成土地的過多占用，又不利于集聚和規模效益的形成。中國工業化仍處在中期階段，新型工業化戰略要求走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。

　　城鄉二元的制度差異使城鎮化與農村發展遺留問題多

　　近年來在農村稅費改革的基礎上�焽�家加快農村社會發展方面公共財政的投入力度。逐步形成了城鄉協調經濟社會發展的一系列重大指導方針：即統籌城鄉發展、工業反哺農業、落實科學發展觀、構建和諧社會等。但城鄉積累的制度矛盾非常尖銳。

　　（一）土地及農民工權益等制度環境成為城鄉協調的突出矛盾

　　在經濟上，主要是城市向農村擴張征地，使農民成為無地、無業和無保障居民，引發嚴重社會矛盾和危機。由于中國城市土地屬國家所有，土地征收補償國家規定標準低，農用土地的使用者往往無談判權和處于談判的弱勢地位，而農村集體土地所有者的代表往往又不能很好地代表農民的利益，從而導致失地農民在土地實際補償更低，安置問題日益嚴重。農民上訪事件中８０％與土地問題有關。

　　在社會發展方面，流動人口增多，造成城鎮住房緊張、交通擁擠、犯罪率上升、社會治安形勢嚴峻，農民工落戶問題突出等。據統計，全國流動人口１．６億人�煱�括城市間流動人口，他們在異地打工，一方面給當地經濟社會發展做出了貢獻，另一方面又由于公共建設和管理方面財政投入不足，使得農民工被排斥在外難以有效地融入當地社會，而帶來一系列社會問題。從根本上看，巨大的流動人口不僅與城鄉分置的戶籍制度（其背后是許多社會保障和福利制度改革）有關，而且還與各類城市，特別是大城市，數量太少以及布局不均有關。

　　在生態環境上，城鄉環境污染問題十分嚴重，東部、東北、中部和西部都比較突出。以水體污染為例，東部地區幾乎所有的大中小城市以及一些小城鎮周邊的河流與湖泊水體都受到嚴重的污染，水質惡化到５類水以下，連農業灌溉的用水標準都達不到；中西部水體污染也日趨嚴重，而且污染程度及范圍成加速擴張的態勢，全國除了長江沿岸一些城市水質相對較好外，其他中西部城市附近的水體都存在污染問題。農村環境的“臟、亂、差”也到了非治理不可的地步。

　　（二）城鄉基礎教育、醫療衛生差距狀況

　　２５年的中國經濟發展和城鄉體制改革，為城鄉居民生活福利的改善，固然提供了比較堅實的基礎。但是城鄉之間經濟高速增長與社會發展滯后方面的差距依然明顯，有些方面的矛盾開始突出。

　　城鄉社會發展差距懸殊 。一是在教育方面。據２０００年第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占３９．１％，遠低于城市人口占６５．４％的水平。農村人口小學文化程度占４２．８％�煟保禋q以上文盲率為８．３％，高于城市２３．８％和４．０％的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成，這無疑是中國城鄉之間最大不平等。我國財政預算內農村義務教育投入嚴重不足。１９９４－２０００年，預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為５７．７％。長期以來，由于義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制加重了基層政府和農民負擔，遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。

　　二是在醫療方面。改革以前，有８５％的農民參加了合作醫療，但８０年代以后，合作醫療大面積滑坡。現在只有１０％的村有合作醫療，而且主要集中在發達地區。２０００年城市個人支付的醫療費用占總醫療費用的６０％，而農民個人支付的醫療費用則達到９０％。１９９０～２０００年，占中國總人口６０％～７０％的農村人口，只消耗了３２％～３３％的衛生總費用。２０００年，農民人均衛生總費用為１８８．６元，城市居民人均衛生總費用為７１０．２元，前者僅為后者的１／４。農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為３２．７２％，農村人均衛生事業費僅為城市人均事業費的２７．６％占，或者相當于全國平均水平的５１．０％。目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。１９９１－２０００年，政府農村衛生預算支出累計只有６９０億元，僅占政府衛生總預算支出的１５．９％。１９９１－２０００年期間，我國政府衛生預算支出增加了５０６．７１億元，而用于農村的衛生支出只增加了６３．０８億元，僅占１２．４％。２０００年世界衛生組織在對１９１個成員國進行的醫療衛生籌資公平性評價中，中國排在倒數第４位。

　　（三）農村及城市貧困問題

　　必須清醒地看到，雖然中國貧困發生率降低到了３％以下，但扶貧開發仍面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力。一方面目前農村還有２６１０萬人沒有解決溫飽，人均年收入人民幣６６８元以下，解決這部分人的問題難度很大；另一方面是農村近５０００萬剛剛脫貧的人口，自我發展的能力弱，鞏固溫飽的難度很大。

　　挑戰之一：貧困人口絕對數量依然很大。據中國社會科學院農村發展研究所測算，如果按照低收入現行標準，即人均年收入低于８８２元（僅相當于全國農民平均收入水平的１／３），目前還有８５１７萬人口也屬貧困人口。若按聯合國每人每天收入或消費不低于１個購買力平價美元（約折合２．５元人民幣，即人均年收入約９００元）的國際貧困標準測算，中國貧困人口就增加到１億人，超過農村總人口的１０％。當然，由于中國農民擁有個人承包的責任田作社會保障，貧困的概念和內涵與國外有所不同。

　　挑戰之二：隨著城鎮化進程加速，城市貧困問題日益突出。到２００３年底，城鎮“低保”項目覆蓋了２２００萬城鎮戶籍人口。而且農民工流動就業中也有貧困問題，據估計他們的貧困發生率高于城鎮居民達到１４％，依此算來，１．５億農村流動人口意味有２０００多萬貧困人口 。在貧困人口相對減少的同時，我們必須正視，目前中國貧困人口與其他人群收入的差距在迅速擴大，貧困群體的相對弱勢地位更為突出。１９９２年貧困農民的收入上限與一般農民之比為１�煟玻�４５，２００３年為１�煟矗�１２，２００４年擴大到１�煟矗�２９。

　　國外出現城市貧困，更多體現在發展中國家大城市的貧民區當中。中國目前從防止城市病角度去理解，不允許出現貧民區。但實際中國不少城市中出現“城中村”已然就是變相的貧民區了。于是也有人主張，為防止發展中國家悲劇在中國重演，與其讓農民大量流入城市，不如國家投資建好農村，讓農民留在田園風光里，免受貧民區之苦 。

　　長期以來，中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在城鎮，中國已初步建立起了包括企業職工基本養老保險、職工基本醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障制度的基本框架。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。中國推進城鎮化，實現真正意義上人口自由遷徙，最大難點在于如何建立城鄉一體的社會保障制度體系。

　　關于推進城鎮化與建設新農村的對策

　　中共十五屆五中全會明確提出：要“在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃、建設和綜合管理水平，走一條符合我國國情，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。”“十五”時期的實踐表明，這條城鎮化道路是正確的，是符合我國國情的。

　　中共十六屆五中全會又明確提出：“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設。堅持‘多予少取放活’，加大各級政府對農業和農村增加投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。”

　　目前，關于中國城鎮化道路仍然存在著許多爭論，歸納起來主要有以下四種意見：一是大城市論；二是中等城市論；三是小城市和小城鎮論；四是大中小城市和小城鎮協調發展論。本文堅持主張走大中小城市和小城鎮協調發展的道路，并著力主張大力發展各類城市的數量，形成完整的城鎮群體系，努力提高城市的人口容量，改善城市的空間布局，嚴格控制城鎮土地的盲目擴張，實現城鎮的高度有序的集約化發展。

　　由于建設新農村作為新時期的一個重要新提法，公開的爭論雖然不多。但也有突出生產、生活或者建設與改革不同側重點的種種考慮。不妨在此提出來以供參考。

　　現分別敘述如下：

　　——關于優先發展大城市的主張。其有利的論點主要有三：一是城鎮規模效應。城鎮規模越大，經濟效益越高，大城市具有較高的經濟效益。二是大城市能提供更多的就業機會，容納更多的人口，孕育更大的市場。三是只有大城市才具有國際影響力，才能有效地參與國際市場競爭。反對的主張也有幾條理由：一是大城市帶來的城市膨脹病，或稱“大城市病”，如住房緊張、交通堵塞、環境污染、犯罪率高等，成為長期困擾大城市可持續發展的巨大難題。二是大城市效益高，但投入也相對較大，只有經濟實力發展到一定階段，才有可能建設更多和更大規模的城市，中國的經濟發展階段還沒有到大規模建設大城市的階段。

　　——關于優先發展小城鎮的主張。其有利論點：一是城鎮化的成本低，投入相對較少。二是城鎮化過程平穩，社會轉型的震動相對較小。符合大眾人口城鎮化由農村到小城鎮，小城鎮到中等城市，中等城市再到大城市的一般規律。三是小城鎮市是城鄉結合部，大力發展小城鎮有利于城鄉統籌發展。反對的理由主要有：一是小城鎮就業機會少，難以解決中國長期存在的就業問題。二是小城鎮基礎設施較落后，如果提高基礎設施建設水平，則投資效益又不高。三是小城鎮造成面上的環境污染日益嚴重。

　　——關于優先發展中等規模城市的主張。其有利論點：一是可以避免大城市的膨脹病，又能克服小城鎮的規模不經濟問題，中等城市已成為世界性城市化發展的潮流之一。二是如果同時考慮城市規模效益和城市建設投資成本，則中等規模的城市具有最高的投資效率。三是中等城市是大城市的郊區化和小城鎮成長的主要歸屬。反對的理由有：一是中等城市的市場競爭能力有限，不能提供高層次的需求，如大型娛樂項目和國際性的活動空間等。二是對上一級層次的大城市和下一級層次的小城鎮，都具有一定的依賴性，難以形成自身城市發展的特點。

　　目前，主流的城鎮化道路的思想仍然是大中小城市和小城鎮協調發展。這既符合城鎮按規模大小具有一定的功能分工與合作的關系，共同構成一個結構合理的城鎮群體系的一般城鎮理論的原理，又是現階段我國城鎮化發展對各類城鎮都有所需求的客觀實際的要求。

　　與發達國家相比，中國城市數目太少（日本１０萬人以上的城市有２２１座，美國３萬人以上的城市１１００座），城鎮體系不完善，空間布局也不協調。在堅持大中小城市和小城鎮協調發展道路的基礎上，今后中國城鎮化的道路可以這樣考慮：著力發展各類城市的數量，形成完整的城鎮群體系；努力提高城市的人口容量，改善城市的空間布局，嚴格控制城鎮土地的盲目擴張，實現城鎮健康、有序的集約化發展。具體說來，大中城市的發展主要是注重數量的增加，以不斷增強大城市在創造就業機會的能力，特別是中西部地區更需要大城市起到帶動區域經濟快速發展的增長極的作用。同時必須明確，無論今后城鎮化如何發展，中國的國情決定了未來２．５億農村轉移的新增城鎮人口中將有１／３要靠小城鎮發展來容納。

　　目前，中國建制鎮密度已達２１．１座／萬平方公里，平均每個縣級行政區７．１個，已與發達國家小城鎮的密度相差無幾，因此，未來中國小城鎮應當主要在提高質量上下功夫，特別是東部地區要率先建立一批實力強大的小城鎮，努力探索城鄉協調發展的新途徑。中小城市要增加數量和提高城市功能并重，盡快地形成中國制造業主要基地，承擔起溝通大小城鎮，協調點與面關系的重要功能與作用。與國際經驗相比較，中國的大中小城市和小城鎮協調發展方針，要特別突出強調都市圈、城鎮群和城市帶的建設作用，這是確保大中小城市和小城鎮協調發展的基本途徑。要積極圍繞大中城市，大力發展衛星城鎮，鼓勵近地城鎮形成分工合作有序、經貿關系密切的城鎮群，以增加整體區域的經濟實力。

　　建設社會主義新農村，首先是地方政府作為城鄉統籌重視“三農”問題的一種傾斜政策比較早就提出了。目前比較普遍的做法，仿照韓國的新村建設：建新村，改造農民的住宅，同時實行“三改”或者“五改”。即改水：建立上下水系統；改廁：建立衛生間；改灶：由燒秸稈柴草為沼氣或者是秸稈燃氣；改路：村莊里面的道路整修；改電：農用電網改造；也有五改中包括改造住房。還有提“五有”即有籃球場、有垃圾填埋場、有生態小公園、有禽畜飼養欄、有建設規劃。當然資金問題，都是各級政府從各個部門支持農村的資金中集中一些，鄉村集體也拿出一些，最后農民也要掏出一些。

　　也有理解建設社會主義新農村就是堅持“多予少取放活”，加大各級政府對農業和農村增加投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。主要是解決農村基礎設施建設問題、農村基礎教育問題、農村醫療衛生保健問題、農村低保為中心的扶貧救助體系建設問題等。

　　也有認為建設社會主義新農村包含了未來農村改革和發展全部內容：如國家對農業的支持和保護體系建設；農村稅費改革之后綜合改革的相關內容：如鄉鎮機構改革、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革等；深化農村金融體制改革；征地制度改革；深化農村流通體制改革；依法保障進城務工人員的權益；增強村級集體經濟組織的服務功能；鼓勵和引導農民發展各類專業合作經濟組織；健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制等。

　　必須特別強調：城鎮化發展道路和建設社會主義新農村的方式都可以有這樣那樣的選擇，但唯一不能動搖的是推進中國城鎮化戰略的決心，因為過去對城鎮化政策的搖擺已經給我們的發展曾經造成了災難性的后果。新農村建設歷史上也有這樣那樣的經驗教訓。應該明確建設社會主義新農村只是國家城鎮化戰略的一個重要補充。人地關系高度緊張是中國的基本國情，不可能奢望重新將農民留在農村來解決中國的“三農”問題。

　　新農村建設要解決的是，現在及將來不可能也不愿意在城鎮中就業和居住的那部分農民在農村的發展和改革問題。無論中國城鎮化程度達到多高，總有相當部分人口要留在農村。而不可否認這部分農民的發展與城鎮化進程依然是息息相關，現代化的進程已經決定中國決不可能還存在有世外桃源般的原始農村了。也就是與城市發展密切相關的產業將是國民經濟的主體。這些產業未來選擇只能在城市地區集中發展起來才有規模效益。中國的資源稟賦也決定中國大多數人未來也同世界潮流一樣，主要生活在城市化地區，可以解決吃飯問題、就業問題、消費問題等等。集中城鎮化道路就是必然趨勢。由于歷史和體制原因，中國走了獨特的分散式工業化和城鎮化的道路，但也付出了代價。今后就要學會矯正偏差，走集約型的集中城鎮化的道路。

　　中國城市的環境承受力有多大，始終是人們所擔心的。一個晚上給所有農民工都解決城鎮戶籍，讓他們都涌到大中城市來，享受目前城鎮居民的一切待遇也是不現實的。目前中國的非農產業就業率達到５３％，高于城鎮化率超過１０個百分點；也就是說有１．３億非農就業在農村實現，他們的產值稅收多數卻歸了城市或者東部發達地區的農村。另外，還有１億多農民工已經進城，貢獻了積累，但卻沒有享受城市的福利待遇。近幾年，各類城市的面貌改善很快，這里面農民工所做出的貢獻有目共睹。無形中由于農民工的競爭參與，大幅度降低了城市建設和發展的成本。盡管有一部分通過中央財政的轉移支付到了中西部地區（這是城鎮化發展作為增長發動機良性互動的必然結果），但是農民工通過非農就業稅收、低工資成本、缺乏各種城市的社會保障等福利，加上部分農民被剝奪土地所貢獻的土地增值收益等，各類城市政府和

　　中國農村發展依然還要為中國經濟增長和城市發展做貢獻，通過建設社會主義新農村，中國農業、農村和農民，依靠國家公共財政的支持和自身的努力，可以不斷緩解多年付出的各種成本壓力，改善生產、生活條件，最終改變農村經濟社會的落后面貌。但是，最終“只有減少農民，才能富裕農民”，解決中國“三農”問題的根本出路，依然是繼續實施和完善推進城鎮化發展的戰略，在城鎮化的進程中實現城鄉統籌，實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構的轉移和調整。實現城鄉二元體制結構的根本改革。唯有如此，建設社會主義新農村才可能積累起發展資金，國家向貧困地區轉移支付才有財力支撐，公共財政的陽光才有條件普照廣大農村。

　　（作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長）