我國(guó)城市人均建設(shè)用地居世界之首

　　說(shuō)出來(lái)可能很多人不相信，在中國(guó)這個(gè)有著13億人口的國(guó)家，城市人均建設(shè)用地之多，甚至超過(guò)世界最繁華的城市之一紐約，總量更是已達(dá)世界第一。然而與這一驕人數(shù)字相對(duì)應(yīng)的，卻是我國(guó)在城市化過(guò)程中，出現(xiàn)了“平地建城植樹(shù)，基本農(nóng)田上山”的怪狀。對(duì)此專家指出，這種城鄉(xiāng)建設(shè)占地的粗放模式亟待調(diào)整。

　　用地彈性系數(shù)遠(yuǎn)超合理水平

　　據(jù)國(guó)土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲介紹，目前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬(wàn)平方公里，城市人均建設(shè)用地已達(dá)130多平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平；2004年全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊用地218平方米，高出國(guó)家定額最高值（150平方米/人）45.3%。而包括郊區(qū)在內(nèi)，紐約人均占地為112.5平方米。

　　然而，過(guò)快的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)并沒(méi)給我國(guó)帶來(lái)多少好處。據(jù)劉文甲介紹，1990-2004年，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地由1.3萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到近3.4萬(wàn)平方公里，城市用地規(guī)模彈性系數(shù)（城市用地增長(zhǎng)率/城市人口增長(zhǎng)率）從1986-1991年的2.13增加為2.28，已大大高于1.12的合理水平。我國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地從總量上來(lái)看，已足夠16億人口達(dá)到世界發(fā)達(dá)水平的用地需要，但從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，總量的5/6是分散在農(nóng)村的農(nóng)民集體非農(nóng)建設(shè)用地，不能直接用于工業(yè)化和城市化的需要。

　　平地建城 農(nóng)田上山

　　中國(guó)城市人均建設(shè)用地130多平方米相當(dāng)于這樣一個(gè)地理概念——以香港特別行政區(qū)為例，土地總面積1068平方公里，約600萬(wàn)人，城市建設(shè)用地約200平方公里，人均建設(shè)用地30多平方米。如果按照人均130平方米布局，相當(dāng)于把香港現(xiàn)有的建設(shè)和人口布置在800平方公里的土地上，其道路、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人流、物流的里程都將增加4倍，香港保護(hù)下來(lái)的綠水、青山和田野將由占土地總面積的80%多，降到約20%。

　　建設(shè)用地快速增長(zhǎng)不光是沒(méi)帶來(lái)什么好處，相反，還帶來(lái)了一種所謂“平地建城植樹(shù)，基本農(nóng)田上山”的奇怪現(xiàn)象，地方政府為了城市化，大量占用平原平壩良田建設(shè)城市、集鎮(zhèn)和村莊。

　　用“金”調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地

　　劉文甲對(duì)記者說(shuō)，要想解決當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地多這一突出問(wèn)題，就要用好“金”，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整。同時(shí)，完善農(nóng)村地權(quán)制度，解決農(nóng)民“城鄉(xiāng)兩棲”問(wèn)題。

　　所謂“金”，是指農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的巨大價(jià)值。劉文甲說(shuō)，這些年，一些地方把政府混同于一般的經(jīng)營(yíng)者，片面理解“經(jīng)營(yíng)城市”，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)土地，以地謀財(cái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2003年底，我國(guó)已建立的1700余家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)作情況，平均獲得利潤(rùn)243%。這種高額利潤(rùn)主要來(lái)自政府給的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)產(chǎn)生的“金”。這個(gè)“金”被政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)占有了，就使“以地謀財(cái)”的胃口越來(lái)越大，耕地被吞食的越來(lái)越多，建設(shè)用地的利用越來(lái)越粗放。

　　所以，劉文甲建議用“金”來(lái)調(diào)節(jié)土地在各種用途中的回報(bào)率，用“金”在經(jīng)濟(jì)上支持土地用途管理制度。他解釋說(shuō)，這個(gè)制度的重點(diǎn)：一是城市發(fā)展新征農(nóng)地時(shí)必須將“金”上繳中央政府，“金”的數(shù)量由國(guó)土資源部門組織評(píng)估確定；二是承認(rèn)已經(jīng)認(rèn)定的農(nóng)民集體非農(nóng)建設(shè)用地的“金”屬于農(nóng)民。因農(nóng)村建設(shè)用地已超標(biāo)40%的，農(nóng)民非建設(shè)用地如退建復(fù)耕，中央政府可將“金”按復(fù)耕質(zhì)量合格耕地的70%，返還給農(nóng)民，或讓農(nóng)民以這70%耕地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)賣給城鎮(zhèn)發(fā)展需征農(nóng)地者。這一指標(biāo)買賣成功，中央政府可以不再向買指標(biāo)的城鎮(zhèn)收“金”了。

　　解決農(nóng)民“城鄉(xiāng)兩棲”

　　劉文甲指出，當(dāng)前在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地所有權(quán)的巨大價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，農(nóng)民不愿意因身份問(wèn)題而放棄已經(jīng)到手的土地使用權(quán)，于是出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)兩棲”的中國(guó)特色。一些農(nóng)民，即使在城里找到了很好的工作，擁有了很豐厚的收入，買了車和房子，也不愿放棄“農(nóng)民”身份，仍堅(jiān)持“城鄉(xiāng)兩棲”。等20多年后中國(guó)達(dá)到16億人口時(shí)，如果大部分人城鄉(xiāng)兩頭占地，我國(guó)土地資源將難以承受。

　　為解決“城鄉(xiāng)兩棲”現(xiàn)象，劉文甲建議用共有制形式實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民集體所有”，這種制度明確每個(gè)農(nóng)民有相同的一股所有權(quán)，土地所有權(quán)體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收入，除一部分用作經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用外按股分配到農(nóng)民，充分體現(xiàn)每個(gè)農(nóng)民那股所有權(quán)的價(jià)值，可以繼承、贈(zèng)與、買賣，在所有權(quán)股權(quán)流轉(zhuǎn)中，使農(nóng)民共同共有發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)家庭承包、專業(yè)承包、“四荒地”拍賣、集體非農(nóng)建設(shè)用地租賃等各種方式取得的土地使用權(quán)都必須與農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)管理部門簽訂合同，嚴(yán)格執(zhí)行合同法，在遵守合同的前提下，土地使用權(quán)人有權(quán)通過(guò)繼承、贈(zèng)與、買賣等方式處置土地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地一次確定后，增人不增宅基地，減人不減宅基地，允許宅基地繼承、贈(zèng)與、買賣。

　　劉文甲說(shuō)，如果能按他設(shè)想的這樣，農(nóng)民的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和宅基地以及自留地、自留山等土地物權(quán)都可以順暢流轉(zhuǎn)，農(nóng)民進(jìn)城時(shí)，將這些物權(quán)兌現(xiàn)成進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，安家立業(yè)的本錢，就再也不必“城鄉(xiāng)兩棲”了。