評論：遲福林：“十一五”時期改革攻堅的七點建議

　　編者按：2006年2月6日上午，溫家寶總理在國務院小禮堂主持召開經濟社會領域專家學者座談會，就十屆全國人大四次會議和全國政協十屆四次會議審議討論的政府工作報告和“十一五”規劃綱要草案征求專家意見。中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林教授在會上就“十一五”時期改革攻堅提出了七點建議，經濟參考報特摘要刊登，以期更多的人關注改革、合力攻堅。

　　一、 我國的改革正處在關鍵時期，對改革的基本判斷十分重要。

　　2005年以全國范圍內農業稅的取消、非公經濟發展36條的出臺、國有

　　從“十一五”時期經濟社會發展的全局出發，把改革放在重要位置，并做出全面安排，意義十分重大。前不久，中央十六屆五中全會《建議》中關于“我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關系經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展、”關于“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵”這兩大基本判斷，具有很強的現實性，對繼續推進改革是個鼓舞，對“十一五”時期的改革攻堅具有重要指導意義。為此，建議把這兩大基本判斷寫入《政府報告》和《“十一五”規劃綱要》中。

　　二、 建議把建立公共服務體制作為“十一五”時期改革攻堅的重大任務。

　　“十一五”時期，我國的發展和改革都處在一個新的歷史起點上。我認為，完善落實

　　建立公共服務體制是新階段解決社會新矛盾的內在要求。關于我國社會矛盾的變化，溫總理在去年9月5日和今年1月9日的講話中提出了“兩大矛盾”的重要論斷，具有很強的啟示意義。當前，我國確實面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的突出矛盾。面對第一個突出矛盾，應當以可持續發展為中心，進一步完善市場經濟體制；面對第二個突出矛盾，應當按照以人為本的要求，加快建立公共服務體制。這樣做，不僅對促進經濟社會協調發展有重大作用，還會使改革獲得更廣泛的社會支持。

　　三、 建議把建立公共服務體制作為“十一五”時期政府轉型的重點。這里，有3個問題很重要：

　　1、 政府轉型要適應我國社會矛盾變化的客觀需求。今后幾年，要有效地解決社會日益突出的兩大矛盾，政府要扮演好兩種角色：一是繼續推進市場化改革，以實現經濟增長方式由政府主導型向市場主導型的轉變，尤其要“合理界定”和“嚴格規范”政府投資范圍以及中央與地方的投資事權；二是強化政府在公共服務中的主體地位，加快建設公共服務型政府。目前，公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺、公共服務的不到位，已是一個相當突出的問題。總的說，目前地方政府的公共服務職能比較薄弱，對中央強調的擴大和強化公共服務職能，還缺乏充分的估計和深刻的理解，緊迫感不強。

　　2、 建立中央、地方的公共服務分工體制。我國自1993年實行分稅制以來，中央與地方的經濟關系基本沒有變動。當前，又有一些新的問題需要理順。建議“十一五”時期，從建立公共服務體制的需求出發，重新界定中央與地方的職權范圍。同時，啟動和規范中央政府對地方政府和對政府部門的公共服務問責制。

　　3、 按照建立公共服務體制的要求，推進政府改革和事業機構改革。一是以擴大公共服務職能為重點推進行政體制改革。“十一五”時期全國大部分地方實行“省管縣”的條件將成熟。建議全國范圍內逐步減少行政層級。在行政體制調整方面，應該嚴格強調中央的統一領導和統一部署。前不久，我院2005年改革調查問卷提供的數字表明，多數專家認為，省管縣是減少政府層級的主要途徑。二是鄉鎮政府改革要與建設農村公共服務體制結合起來。新農村建設，從制度創新看，應主要解決土地制度改革、公共服務體制建立和鄉村治理結構建設這三大問題。三是將事業機構納入公共服務體制統籌規劃和改革。按照公共服務體系建設的要求，統籌考慮和設計事業機構改革方案。

　　四、“十一五”時期應當努力在建立城鄉統一的公共服務制度方面有重要突破。

　　打破城鄉二元制度結構對有效縮小城鄉差距十分重要。“十五”時期，我國實現了城鄉稅制的統一，這是一個歷史性的突破。“十一五”時期，如果我們能夠在建立城鄉統一的公共服務制度方面有實質性進展，將對建設社會主義新農村有重大作用。建議“十一五”時期要逐步在全國范圍內建立農村最低生活保障制度。

　　五、 建議“十一五”時期以基本公共產品的供給為重點，緩解收入分配差距。

　　我國正處于經濟社會轉型的關鍵時期，如何緩解收入分配差距，是一個重大問題。當前，貧富差距擴大的因素比較多，也比較復雜。我認為，“十一五”時期在加大力度解決腐敗問題的同時，要以提供基本而有保障的公共產品為重點解決再分配問題。

　　從現實情況分析，基本公共產品的供給能夠有效地緩解貧富差距。例如，這些年教育與醫療費用上漲過快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增長速度，并成為拉大貧富差距的重要因素之一。我院的調查問卷顯示，高達82%左右的專家認為，現階段我國公共服務提供存在的突出問題是，公共產品的分配不公平和供給不足。有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素大概在20%左右。從城鄉的實際收入差距來看，這個比例可能更高。由此看來，逐步建立城鄉統一的公共服務制度，將為縮小城鄉差距，破解“三農”問題提供有效途徑。為此，“十一五”時期要著力解決就業、義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、公共安全（生產、食品、衛生）等五大最基本的公共產品供給。這樣，不僅有助于化解社會矛盾和社會風險，而且能夠有效地解決未來一個時期再分配中的突出矛盾。

　　六、 建議及早組織力量研討“十一五”時期政府行政體制改革總體方案。

　　“十一五”時期的政府行政體制改革，既涉及政府機構和部門利益的調整，又涉及中央與地方經濟關系的調整。建議：

　　1、 應當由超脫部門利益的機構牽頭，組織包括相關專家在內的研討班子，研討和起草改革的總體方案，并且應當廣泛征求各方面意見。

　　2、 確定改革的主要原則和重點。從當前的情況看，中央政府機構設置有三個需要解決的問題：一是決策與執行未能很好分開；二是決策中的宏觀規劃和經濟政策的職能比較弱化；三是綜合監督不適應經濟社會發展情況的變化。因此，要強化和規范宏觀經濟部門，糾正主管部門事實上把很多精力放到具體項目審批上的問題；要加強綜合決策和監督，防止在機構調整中回到具體管行業的老路。若是這樣，20多年的政府改革就有可能走回頭路。

　　七、 著力推進政府行政體制改革，需要盡快建立高層次的改革協調機構。

　　從中改院的調查問卷看，近74%的學者認為，制約我國改革攻堅的主要因素是利益集團的掣肘和缺乏改革協調機制。推進以政府轉型為重點的改革攻堅，必然涉及政府部門的利益調整。在這個特定背景下，將改革任務分解落實到有關部門，難免有一定的局限性。應當強調在統一指導協調下，強化政府部門的改革責任。為此，再次建議盡快建立國務院高層次的改革協調機構，以統一領導和綜合協調改革中各部門以及中央與地方的利益關系，并由此進一步形成對改革的共識和改革的合力，營造良好的改革氛圍。