省直管縣改革：藍(lán)圖已繪路徑待明

　　本報(bào)記者 單羽青 黃楊 趙紅梅

　　省直管縣改革，表面看，是為緩解地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難進(jìn)行的積極探索和實(shí)踐，但若從深層次分析，不難發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)怎樣構(gòu)建合理的財(cái)政體制問(wèn)題，就全局而言則是如何配套構(gòu)建合理的經(jīng)濟(jì)管理體制問(wèn)題，同時(shí)，也是對(duì)于自1994年實(shí)行至今的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政遇到的現(xiàn)實(shí)難題的“求解”。

　　在我國(guó)的二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)財(cái)源建設(shè)差距本已較大，與中央、省、市各級(jí)財(cái)政相比，縣鄉(xiāng)財(cái)源基礎(chǔ)十分薄弱，而現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制比較多地注重財(cái)權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔(dān)的制度安排，又進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的脆弱性，加上我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不盡完善，使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難成為一種必然的普遍現(xiàn)象。特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，這種矛盾尤顯突出。

　　以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制走向何方？

　　“為解決基層財(cái)政困難等原因，保證中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金到達(dá)基層財(cái)政，許多省開始實(shí)行‘省直管縣’的改革試點(diǎn)�！眹�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員倪紅日接受本報(bào)記者專訪時(shí)說(shuō)。

　　倪紅日表示，基層財(cái)政困難與財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付有關(guān)，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式、結(jié)構(gòu)、口徑。1994年分稅制改革前，省以下各級(jí)地方政府財(cái)政收支掛鉤，有的是以支定收，有的是以收定支。在分稅制體制下，財(cái)政收支不掛鉤。資金先在基層平衡，然后中央再拿一部分；現(xiàn)在中央先拿走了，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付到省一級(jí)，地一級(jí)。如果轉(zhuǎn)移支付的錢在上一級(jí)用掉，下面一級(jí)很難拿到�！翱h鄉(xiāng)財(cái)政困難與財(cái)政管理體制、行政管理體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后都有關(guān)系。”

　　面對(duì)地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，分稅制只適宜于中央和省級(jí)之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。

　　“實(shí)際上類似的主張，自1994年實(shí)施分稅制改革后，特別是在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題凸顯之后，經(jīng)常有反映，地方工作的一些同志對(duì)此往往產(chǎn)生共鳴。但我認(rèn)為，它忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實(shí)際上屬于一種使財(cái)政體制格局重回‘條塊分割’、‘多種形式包干’的思維方向，是不妥的�！�

　　賈康指出，分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所要求的財(cái)政體制配套，需要在統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建中，逐步使之上下左右貫通運(yùn)行，過(guò)渡措施不應(yīng)凝固為實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期目標(biāo)的障礙。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，基層困難問(wèn)題已經(jīng)“牽一發(fā)動(dòng)全身”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中“三農(nóng)問(wèn)題”背景下縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所要求的制度轉(zhuǎn)型的有效支持不足和體制過(guò)渡不順?biāo)�積累的矛盾，在基層政府

　　“在我國(guó)省以下推行與事權(quán)相匹配的分稅分級(jí)財(cái)政體制的大方向和按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求使分稅制逐步貫通的決心，不可動(dòng)搖，問(wèn)題的關(guān)鍵和當(dāng)務(wù)之急，是應(yīng)努力解決如何過(guò)渡的問(wèn)題，避免現(xiàn)行非規(guī)范狀態(tài)的凝固化，抑制其負(fù)作用的放大�！辟Z康說(shuō)。

　　“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的短期措施

　　隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員的上劃，以及稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)劃設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境發(fā)生了重大改變�！班l(xiāng)財(cái)縣管”正是在這種背景下采取的針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革措施。該項(xiàng)改革首先在農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份安徽試行，農(nóng)業(yè)稅取消之后在全國(guó)許多省份陸續(xù)推開。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)稅研究室主任楊之剛認(rèn)為，如果把“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革作為政府財(cái)政級(jí)次改革的一部分，還有許多重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題需要進(jìn)一步深入研究。

　　她與研究室的博士后張斌在調(diào)研后提出，首先，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的直接動(dòng)因是農(nóng)業(yè)稅取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能及財(cái)政供養(yǎng)人員的上劃。但這主要是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問(wèn)題。對(duì)于那些具有一定的工商業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)比重較低，自有財(cái)力相對(duì)充沛、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)財(cái)政是否也要縣管？

　　其次，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的方向是否就是最終取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)次政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政現(xiàn)有職能的弱化，是否意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位沒(méi)有存在的必要。

　　第三，即使是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)而言，基層財(cái)政體制改革的目標(biāo)是否就是徹底剝奪基層政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，僅僅維持“吃飯”和最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)？農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為分散的小生產(chǎn)者，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)將他們組織起來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展現(xiàn)代化集約經(jīng)營(yíng)？取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同時(shí)，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)基本的組織架構(gòu)也就根本改變了，單純依靠市場(chǎng)的力量能否自發(fā)地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

　　第四，即使政府級(jí)次改革的最終目標(biāo)是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，也并不能排除在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域內(nèi)需要存在介于村級(jí)供應(yīng)單位和縣級(jí)供應(yīng)單位之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位無(wú)論作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，還是作為相鄰幾個(gè)行政村的協(xié)調(diào)單位，在農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中仍然可以發(fā)揮重要職能。在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的地區(qū)在轉(zhuǎn)移支付等配套改革不到位的情況下應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)稅取消和財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整的一種嘗試，鄉(xiāng)級(jí)政府在整個(gè)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中的地位和作用仍然需要進(jìn)一步研究和探索。

　　第五，僅就近期而言，如果說(shuō)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的有效監(jiān)督，減少行政成本，但這種監(jiān)督及行政成本的降低不應(yīng)以農(nóng)村地區(qū)公共品供給的進(jìn)一步短缺為代價(jià)。而且，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的基本路徑仍然是基于自上而下行政隸屬關(guān)系的行政性改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督更為有效的途徑，是自下而上的轄區(qū)內(nèi)居民的監(jiān)督。

　　楊之剛和張斌均認(rèn)為，從農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)的角度來(lái)分析，要解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境，增加農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)數(shù)量、提高供應(yīng)效率，需要從兩個(gè)方面入手：一方面，通過(guò)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度的完善，增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)力，這是解決農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)短缺問(wèn)題的資金基礎(chǔ)；另一方面，需要加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理既可以來(lái)自于上級(jí)政府，也可以來(lái)自于轄區(qū)內(nèi)居民，相對(duì)而言，后者比前者更有利于基層財(cái)政體制改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的短期措施。

　　“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”改革試點(diǎn)需要配套改革措施

　　河狹水激、人急計(jì)生。從2003年起，除一直實(shí)行“省直管縣”體制的浙江外，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)。

　　“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是在現(xiàn)行政府架構(gòu)下對(duì)行政管理體制和財(cái)政體制進(jìn)行的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是縮小地市級(jí)政府對(duì)所屬縣的管理權(quán)，擴(kuò)大縣級(jí)政府的自主權(quán)，減少管理層次，提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)政稅收研究室博士后張斌認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的意義還不只如此，一些地區(qū)實(shí)行財(cái)政體制上的“省直管縣”，還減少了收入分享的層次，能夠切實(shí)增加縣級(jí)財(cái)政收入，有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但在試點(diǎn)過(guò)程中，也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，推動(dòng)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革向“省直管縣”體制順利過(guò)渡。

　　省管縣的體制在實(shí)施過(guò)程中遇到的最明顯的矛盾是，擴(kuò)權(quán)縣容易遇到“兩個(gè)婆婆”的難題，由于縣級(jí)政府的人事權(quán)仍掌握在地市政府手中，落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策時(shí)，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)(地市)政府很多矛盾難以協(xié)調(diào)。一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，出現(xiàn)了地市級(jí)政府在

　　其次，垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理的部門對(duì)各自都有自上而下的一套行政管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。對(duì)于垂直管理部門的權(quán)力如何定位，是擴(kuò)還是不擴(kuò)、擴(kuò)到什么程度都缺乏一個(gè)明顯的界定。另外，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”后省級(jí)政府的監(jiān)督管理能力問(wèn)題�！翱h級(jí)政府?dāng)U權(quán)后，省級(jí)政府的管理半徑增加，如何有效監(jiān)督縣級(jí)政府權(quán)力的使用？省級(jí)政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣？這些都是需要研究的問(wèn)題。”還有，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和省直管縣的體制是否適用于在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)依附于中心城市的縣？

　　張斌提出，長(zhǎng)期實(shí)施的市管縣體制使縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市之間存在著密切的分工和協(xié)作關(guān)系，中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量的資金。這樣的縣能否適用“省直管縣”？這同樣需要慎重研究。

　　對(duì)于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革試點(diǎn)，楊之剛和張斌建議，為穩(wěn)妥推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，為實(shí)現(xiàn)市、縣同級(jí)和“省直管縣”體制奠定基礎(chǔ)，需要以下幾個(gè)方面的配套改革措施：一、在條件允許的地方積極擴(kuò)大“弱縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。二、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批和政府干預(yù)，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。三、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，努力解決條條與塊塊的矛盾。四、完善地方稅體系，改革轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)增加縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。五、堅(jiān)持因地制宜、分類管理的原則。