“二次法”——村委會選舉的重大制度創新

　　■專家建言■熊偉

　　前不久，戴興旺等6位全國人大代表致函國務院總理溫家寶，建議國務院制定《村民委員會選舉條例》，并建議選擇在河北省石家莊市新華區杜北鄉東營村、南高基村、前杜北村、西營村和西三莊鄉的大安舍村、小安舍村、田家莊村，試點村委會選舉的一個重要制度創新——以“二次法”選舉村委會。

　　代表們發出此函的一個背景是：在2005年3月的十屆人大三次會議上，山東、江蘇、廣東、河南、云南、四川、遼寧、山西、廣西、吉林、湖北、北京等12個代表團共386名代表分別向大會遞交了“關于制定《村民委員會選舉法》的議案”，呼吁以“兩次法”選舉村民委員會，規范村委會的選舉程序。

　　所謂“二次法”選舉村民委員會，即在村民委員會選舉時，召開二次選民大會選舉村民委員會。第一次會議選舉村民選舉委員會、村民代表、村民會議召集人、推薦村黨支部候選人、確定村民委員會人數；第二次會議選舉村民委員會成員、村務公開監督小組（或村民民主

　　“二次法”的最大價值，在于將原來分散進行的、沒有明確程序規定、選舉較混亂且易受操縱的村選舉委員會、村民代表、村黨支部候選人、村務公開監督小組（或村民民主理財小組）等的選舉，統一由選民大會進行選舉，這是民主既要求公開、公平、公正、又要講效率的最好體現。

　　從村民自治的實踐看，召開選民大會最能體現選舉的公開、公平、公正的原則。

　　關于村民選舉委員會的選舉

　　《村民委員會組織法》第十三條規定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生�！�

　　但在實踐中，“推選”往往變成指定，由上屆村黨支部、村委會等指定，這就不能從起點保證村委會選舉的公開、公平、公正。

　　村民選舉委員會應由村民會議以無記名投票方式差額選舉產生，其他任何組織或個人不得指定、委派和更換。

　　村民選舉委員會候選人的產生可采取自薦與他薦相結合的形式。我在河北省石家莊市新華區杜北鄉東營村進行了試點。

　　所謂自薦，即村民主動站出來競選村選舉委員會成員，表明愿意為村民服務，同時聲明不參加村民委員會的選舉。

　　所謂他薦，即每個村民要征集100名以上村民的簽名（現在看可把簽名數降到30名）。

　　為什么要這樣設計？一是為了提高效率，二是為了保證選舉公平。

　　第一，如果沒有自薦，村民“海選”提出村選舉委員會候選人，可能提出的候選人有上百名，唱票很麻煩，效率低，而且有些人沒有為村民服務的意愿，有些人可能競選村委會成員。

　　第二，是影響村委會選舉的公平。村選舉委員會的選舉如果“海選”提名候選人，村民可能把他們認為最好的，最有能力和威望的人選上，這些人可能當選村選舉委員會成員。但是，這些人也可能去競選村委會成員。例如，某甲當選為村選舉委員會主任，這20天的選舉準備工作由他主持，他可能在一些有爭議的問題如選民資格的認定等方面做出有利于它的決定，也可能在選舉工作人員的安排上作文章。如《河北省村民委員會選舉辦法》第九條規定：“村民選舉委員會成員被確定為村民委員會成員候選人的，其村民選舉委員會成員資格自行終止”。

　　第三，不利于選舉工作人員的培訓。因培訓需要較長時間，如果村委會候選人發生變化，那么它們的直系親屬不得擔任選舉工作人員，又可能產生混亂，不利于選舉的公平進行。

　　如《河北省村民委員會選舉辦法》第二十二條第三款規定：“候選人及其直系親屬不得擔任唱票人，計票人和監票人”。

　　關于村委會候選人的選舉

　　村委會選舉的整體程序應定位在“二次法”上，即只需召開二次選舉大會就可以選舉出村委會。

　　而按照原來的辦法，選舉村委會候選人需專門召開一次選舉大會，這樣選舉村委會就需要召開三次選舉大會，成本太高，必然會造成老百姓的厭選。

　　取消“海選”村委會候選人方法，改為“在選舉大會召開前以自薦與他薦相結合，定職位競選”的方法推出村委會候選人。

　　這主要是為了提高選舉的效率，提高村委會成員素質。

　　自薦，有為村民服務的強烈愿望。

　　他薦，有一定群眾基礎�？刹扇≌骷�群眾推薦的形式。

　　定職位競選，主要是為了選舉出一個團結、有能力的村委會班子，避免內耗。這也吸收了辛秋水“組合競選法”的一些思路。

　　采取這種辦法，可以提高選舉的效率，降低選舉的成本。

　　浙江省已經在試點以“自薦海選”的辦法選舉村委會，并獲得成功。

　　關于村民代表的選舉

　　村民代表會議在村民自治制度設計中已成為制衡村黨支部、村委會的一個非常重要的機制，關鍵是要把村民代表選好。

　　《村民委員會組織法》第二十一條規定：“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”。

　　此項規定較為模糊。選舉村民代表在實踐中“推選”往往變成“指定”，不能充分代表村民的利益。村民代表的選舉應“以村民小組為單位，以村民會議的形式，以無記名投票的方式差額選舉產生”。

　　建議建立村民會議召集人制度

　　按原來的制度設計，讓村委會召開村民會議或村民代表會議來監督、評議村委會的工作，在實踐中往往造成召開會議難、會議容易流于形式的結果。

　　修改后的《村民委員會組織法》應規定：“村民會議召集人負責召集召開村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組會議。村民會議召集人每村三名，由村民會議以無記名差額選舉的方式投票選舉產生。村民會議召集人是當然的村民代表、村務公開監督小組成員”。

　　這就解決了村民會議、村民代表會議召開難的問題，并建立起權力互相制衡的機制。

　　建立村委會印章保管人制度

　　建立村委會印章保管人制度，是推動村務公開，保障農民集體利益、提升村民會議召集人地位，解決村委會印章管理和使用不規范問題的重要舉措。

　　如果村委會印章保管人由村民代表會議從村民會議召集人成員中差額選出，他首先要向村民代表會議負責，使權力互相制衡。

　　“二次法”選舉村民委員會的一個非常重要的價值，就是落實了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發�煟玻埃埃菠牐保刺枺┲杏嘘P村黨支部候選人選舉的有關規定，進一步完善以“兩票制”選舉村黨支部制度。

　　“二次法”選舉村民委員會的一個十分重要的內容，就是“推選村黨支部候選人”，即以村民會議的形式，以無記名投票，秘密寫票，公開計票等方式推選村黨支部候選人，這是村民自治制度的重大創新，如能落實，必將推動解決“兩委”矛盾，增強農村基層黨組織的民意基礎，提高農村基層黨組織的執政能力，推動農村村民自治再上一個臺階。

　　現在中央和地方正在大力推動以“兩票制”（或“兩推一選”）的方法選舉村村黨支部，正是為了擴大村黨支部的民意基礎，增強村民監督的一個創舉。

　　“兩票制”（或“兩推一選”）選舉村黨支部，即由村民投“推薦票”，黨員投“選舉票”。但由于尚處在探索階段，各地具體做法不一，有些地方形式主義嚴重，關鍵是在“由村民投推薦票”這一階段的程序不嚴謹。例如，有些地方由村民投推薦票時，是由黨支部、村委會召集一些村民代表、黨員、村民在一起開會投票，流于形式，其公正性受到村民質疑。

　　黨中央對此問題十分關注。早在２００２年頒布的《中辦、國辦關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中就明確規定：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員成員�！�

　　“二次法”選舉村委會，明確將“由村民推薦村黨支部候選人”納入整個村委會換屆選舉的程序中，則正好和中辦１４號文件結合起來。

　　正如全國

　　至于全國人大代表為什么推薦河北省石家莊市杜北鄉東營村、前杜北村、南高基村等７個村作為以“二次法”選舉村委會的試點村，一是因為東營村２００４年在北京村民自治專家的指導下，首次在全國試點“以自薦與他薦相結合的形式選舉村選舉委員會，首次以村民會議的形式選舉出村民會議召集人”，有一定基礎；二是北京有十多家新聞媒體十分關注東營村的試點工作，多次前往東營村采訪；三是如能把東營村等７個村作為試點村，有十多位記者愿前往作為選舉觀察員，以推動村民委員會選舉觀察員制度；四是這７個村的村民十分希望能成為試點村。

　　（作者單位：中國社會科學院）