實行有差別的區域調控與國家援助政策

　　在“十一五”乃至更長一段時間內，有必要按照區域問題的性質和嚴重性劃分關鍵問題區，如發展落后的貧困地區、結構單一的資源型地區、處于衰退中的老工業基地、財政包袱沉重的糧食主產區、各種矛盾交融的邊境地區等，以此作為國家援助和政策支持的地域單元。在此基礎上，逐步形成一個科學合理的國家區域援助政策體系。

　　■魏后凱

　　中國國土遼闊，各地區資源環境和經濟社會發展差異較大。要促進區域協調發展，除了統籌安排各區域的總體戰略布局外，還應根據不同地區的資源環境和經濟社會發展狀況，以及各地區所面臨的主要問題，進一步劃分經濟類型區，實行針對性強的差別化區域政策，分類指導和調控各地區發展，避免宏觀調控中的“一刀切”現象。無論是國家實施西部大開發和振興東北老工業基地，還是促進中部地區崛起，都應該貫徹這種“區別對待、分類指導”的思想。

　　1、科學確定主體功能區，明確各區域功能定位

　　在國家發展與改革委員會提出的“十一五”規劃思路中，首先提出了優化整合區、重點開發區、生態脆弱區、自然保護區4類功能區的構想。中央關于“十一五”規劃的建議進一步明確指出：“各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局”。顯然，這4種類型的主體功能區的提出，對于落實科學發展觀，促進人與自然的和諧發展以及協調經濟、社會、人口、資源和環境之間的關系具有重要的意義。

　　現在的主要問題是如何科學確定這4類主體功能區。很明顯，如果以省或者地級市作為主體功能區劃分的依據，那將顯得過于粗糙，也不符合實際情況。因為在一個省或者地級市的范圍內，都可能存在優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等不同類型的功能區。如果以鄉鎮作為劃區的依據，雖然能較好地反映各地區的實際情況，有利于政策的實施，但操作難度和工作量很大，而且有可能缺乏數據的支持。另一個關鍵問題就是資源環境承載能力和發展潛力的測算問題。由于所涉及的變量和因素較多，要科學測算各地區的資源環境承載能力和發展潛力，也并非是一件十分簡單的事情。事實上，主體功能區的劃分在市縣層次較具操作性。從國家層面來看，主體功能區的劃分可按如下思路來展開：

　　（1）優化開發區。主要是那些經濟開發密度較大，資源環境壓力日益突出的區域。具體包括三類地區：一是以珠三角、長三角、京津冀三大都市圈為代表的沿海經濟核心區，如廣州、深圳、

　　（2）重點開發區。主要是那些資源環境承載能力和發展潛力較大，經濟開發密度不高，目前已具備大規模開發條件的區域。具體可分為三種情況：一是中西部及東北的中心城市及交通干道沿線地區，如長株潭－岳陽地區、馬蕪銅－合肥地區、昌九景地區、中原城市群、南北欽防地區、成渝地區、關中地區、長吉地區、哈大齊地區等；二是中西部具備大規模開發條件的資源富集地區，如攀西－六盤水地區、格爾木地區、包頭－鄂爾多斯－榆林地區等；三是東部沿海發展潛力較大的地區，如山東半島、遼東半島、

　　（3）限制開發區。主要是指那些生態環境脆弱，不具備大規模開發條件的區域。具體又可分為三種不同情況：一是生態環境脆弱地區，如西北河西走廊、阿拉善等荒漠化地區，西南石漠化地區等；二是各類自然保護區的周邊地區；三是其他限制開發的地區，如水源保護地、泄洪區等。對于這類地區，應按照保護優先、適度開發的原則，實行退耕還林還草，加強生態環境整治，鼓勵生態性移民，大力發展特色經濟，實現人與自然的和諧發展。

　　（4）禁止開發區。主要是指那些依法設立的資源、濕地、動物、文物、地質等保護區以及風景名勝區、森林公園等，如湖北神龍架、四川臥龍、江西鄱陽湖、青海青海湖等。對于這些依法設立的各種自然保護區，要實行強制性保護，有的還要實行搶救性保護，嚴禁從事不符合其發展方向的各類開發活動。

　　2、進一步完善國家區域援助政策體系

　　顯然，主體功能區的作用主要是解決人與自然的和諧發展問題，可作為國家區域調控的地域單元。但是，要從根本上促進區域協調發展，還必須明確劃分關鍵問題區，以此作為國家援助的地域單元。目前，中國的區域援助政策主要是沿著兩條路線展開的：一是對貧困地區、民族地區、邊境地區等問題區域給予援助；另一是在實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興戰略的過程中，采取“普惠制”的辦法。實踐證明，這種“普惠制”的辦法沒有體現分類指導的思想，其實施效果較差，而且容易引起不公平問題。因為并非西部所有地區都屬于貧困落后地區，整個東北地區也并非都是老工業基地。相反，中西部某些老工業基地如洛陽、株洲、重慶等，盡管其經濟發展面臨諸多問題，確實需要國家在政策上給予扶持，卻不能享受國家的援助政策。

　　借鑒一些發達國家的經驗，今后中央的區域援助政策應著重針對關鍵問題區域展開。確定是否給予國家援助的標準，一是必須屬于問題區域，而且問題的性質比較嚴重；二是這些問題本區域自身無法解決，確實需要國家給予援助。為此，在“十一五”乃至更長一段時間內，有必要按照區域問題的性質和嚴重性劃分關鍵問題區，如發展落后的貧困地區、結構單一的資源型地區、處于衰退中的老工業基地、財政包袱沉重的糧食主產區、各種矛盾交融的邊境地區等，以此作為國家援助和政策支持的地域單元。在此基礎上，逐步形成一個科學合理的國家區域援助政策體系。至于民族地區和革命老區，并非是一種單獨類型的問題區域，它可以歸并到其他關鍵類型區之中。對于這類地區，在確定關鍵問題區域時，應該按照同等優先或適當降低標準的原則，在政策上給予相應的照顧。

　　（1）貧困地區。截止到2004年底，中國還有2610萬尚未解決溫飽的農村絕對貧困人口，初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口有4977萬人。全國592個國家扶貧開發工作重點縣農村居民人均純收入只有1582元，僅相當于全國平均水平的54％，勞動力文盲率高達14％。為此，在“十一五”期間，必須進一步加大扶貧開發的力度。一是增加扶貧資金投入，加強貧困地區基礎設施建設，改善生態環境，幫助還未解決溫飽的農村貧困人口盡快解決溫飽；二是提高貧困線的標準，使扶貧政策能最大限度地涵蓋沒有穩定解決溫飽的低收入人口，幫助他們克服脆弱性，鞏固溫飽成果，提高生活質量和綜合素質；三是堅特扶貧到村到戶，因地制宜地實行整村推進、易地搬遷、勞務輸出、社會救助等多種扶貧方式，分期分批地解決貧困群眾脫貧致富問題；四是實行“少生快富”扶貧工程，采取多種措施鼓勵貧困家庭少生、優生、快富；五是加強對貧困人口的技術和專業技能培訓，提高他們創業和外出務工的能力。

　　（2）資源型地區。目前，中國有一大批資源型城市已開始進入老年期，有相當一部分資源型城市進入了中年期，各種結構矛盾日益凸現。特別是有些結構單一的資源型城市，如遼寧阜新、黑龍江雞西等，隨著資源的逐步枯竭以及接續產業的缺乏，當前正面臨著很大的產業轉型壓力，迫切需要中央政府在政策上給予相應的支持。為此，在“十一五”期間，國家要幫助結構單一的資源型城市加快結構調整和產業轉型，積極培育接續產業，不斷延長產業鏈條，提高加工增值程度。同時，要建立和完善衰退產業的退出機制，并加大國家財政和相關政策的支持力度。此外，要加強對礦山沉陷地的治理和生態恢復等。

　　（3）老工業基地。目前，國家有關振興東北老工業基地的各項政策措施正在逐步展開，并日益發揮作用。現在的主要問題是，除東北地區外，中西部地區也擁有一批問題突出的老工業基地，如洛陽、株洲、重慶等。建國以來，這些老工業基地對推進國家工業化做出了較大貢獻和犧牲，但由于體制和機制不活，各項投入不足，近年來在發展過程中面臨著諸多困難，急切需要國家給予支持。如株洲市國有大中型企業的50％以上存在“辦社會”現象，近年來累計下崗職工達12萬余人。據估算，目前株洲市僅

　　（4）糧食主產區。重點是中部和東北地區的糧食主產區。這些地區“三農”問題突出，農民收入水平較低，地方財政包袱較重。目前，中國農村絕對貧困人口的46．2％都集中在糧食主產區。在“十一五”期間，國家應加大對糧食主產區的援助力度。一是加大對糧食主產區農田水利設施、農村電網改造、水源工程體系、縣鄉公路、農業科技推廣和培訓、良種培育、病蟲害防治、生態環境保護等的投入力度，切實改善農村生產生活條件，增強農業抵御自然災害的能力。二是對糧食主產區給予更大的財政扶持，幫助其解決歷史遺留問題，減輕地方財政的負擔。如加大對種糧大省、種糧大縣的財政轉移支付力度；核銷糧食主產區糧食掛賬；增加糧食風險基金；適當調減農業綜合開發財政資金的地方配套比例；進一步提高糧食直補和良種補貼的標準。三是完善主產區糧食流通基礎設施建設，鼓勵其建設各種類型的糧食批發市場，加快糧食和其他農產品的加工轉化，大力發展農產品精深加工業。

　　（5）邊境地區。中國陸地邊境線長達2．2萬多公里，共有陸地邊境縣134個（不包括新疆建設兵團56個邊境團場）。在這些陸地邊境縣中，山區、丘陵縣占78．4％。這些地區大多是少數民族和貧困人口相對集中的地區，也是各種矛盾相互交融的地區。加快邊境地區的發展，不僅是落實科學發展觀的重要舉措，也是維護邊境安定和民族團結的需要。為此，在“十一五”期間，要進一步加大沿邊開放的力度，繼續完善“興邊富民”計劃，充分利用邊境口岸區位以及周邊國家的資源和市場優勢，建立一批資源加工型基地，促進邊境地區的經濟發展。在條件較好的邊境口岸地區，應積極開展邊境自由貿易區的試點工作。此外，國家還應增加財政的投入，加強沿邊公路和相關基礎設施的建設，以溝通各邊境口岸和邊境縣之間的聯系。

　　（作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所）