現階段農民工養老保險優先于城鎮職工實現中央統籌的設想

　　■專家建言■盧馳文

　　2005年12月22日《中國勞動保障報》刊登了《略論農民工社保政策和制度的設計》一文。該文章指出：農民工的養老保險只建立個人賬戶，個人賬戶跟著人走，并規定“賬戶里的資金在到達退休年齡之前只能存進，不能支取”。筆者認為這種做法難以行通。首先，養老保險只有個人賬戶沒有統籌部分，就沒共濟性，失去了社會保險的應有含義，并和國家

確立的社會保險“統賬結合”的基本制度不符；其次，農民工流動性極大，個人賬戶轉移沒有養老保險資金流動，則導致農民工個人賬戶仍然是空賬；第三，農民工個人賬戶轉移，如果養老資金也跟著轉移，則養老保險資金的投資保值增值難以保證。筆者認為，農民工的養老保險由中央統籌才是解決農民工流動性的惟一理想辦法。也許有人反駁：社會保險信息系統全國聯網技術還沒研制成功，所以農民工養老保險目前無法實行中央統籌。筆者認為，當前農民工養老保險中央統籌技術上完全可行，根本不是技術問題，而是人為的阻力問題。

　　首先，社會保險信息系統全國聯網是建立社會保險中央統籌的技術條件，但不是必要條件。

　　勞動和社會保障部社會保險所何平所長指出：農民工認為社會保險不“保險”，關鍵是現行制度沒有設計到足以讓農民工信任的程度。比如說流動性的問題，當前社會保險信息系統實現全國聯網在技術上確實達不到，但先記錄在案是可以的。農民工都有身份證，他們在哪個地方參加了

　　筆者并不是否認何平所長關于農民工社會保險的設想，而是認為完全可以在他的思路基礎上進一步拓展，使政府的承諾有資金保證。勞動和社會保障部研究員盧海元在《走進城市：農民工的社會保障》一書中指出，加快研制和設置社會保險關系信息庫，實現全國聯網，以便為頻繁變動就業單位的農民工和靈活就業者建立、接續社會保險關系。這一點是值得肯定的。

　　其次，我國各大銀行和郵局已經聯網，完全可以借助全國銀行郵局已經聯網的技術條件，使農民工養老保險優先于城鎮職工實現中央統籌。設想如下：

　　（一）每個農民工辦理一張社會保險銀聯卡，卡號和本人身份證號碼相同，農民工可以持卡查詢本人的繳費情況，沒有到退休年齡不能支取現金。（二）國家成立農民工養老保險中央統籌基金管理機構，并設立中央統一的農民工養老保險基金賬戶。（三）用人單位把農民工養老保險費（包括單位交納和個人交納部分）直接繳入銀行或郵局，通過銀行或郵局直接進入中央統一的農民工養老保險基金賬戶。（四）用人單位從銀行或郵局拿出憑證，交當地社會保險經辦機構稽核。（五）當地社會保險經辦機構有義務定期向農民工養老保險中央統籌基金管理機構匯報，告知本地已經繳入的農民工養老保險費的總數，以便農民工養老保險中央統籌基金管理機構進行核對。

　　至于農民工

　　再次，現階段農民工養老保險中央統籌非不能也，乃不為也，阻力主要來自農民工流入地的政府。

　　農民工社會保險統籌部分不轉移，一旦農民工退保，只能退還個人賬戶部分，農民工流入地政府則可以控制退保農民工的統籌部分。如果農民工不退保，但到退休年齡時在同一個統籌地區繳費仍沒有達到規定年限，這個農民工還是不能享受統籌部分，最多領取個人賬戶部分。農民工的流動性大，相當一部分人在同一個社會保險統籌地區繳費不能滿規定年限，所以，這對農民工流入地政府極為有利。按照馬克思的勞動價值論，工人的工資福利和企業的利潤都是工人創造的價值，企業為工人交納的社會保險費（包括統籌部分和個人部分）也應該是工人的勞動報酬的一部分。站在農民工的角度看，如果在近10年甚至20年內，養老保險統籌層次仍達不到中央級層次，將形成農民工流入地政府利用社會保險制度的缺陷對一代農民工的剝削事實。另一方面，統籌部分不轉移，農民工社會保險基金可能被其流入地政府挪用或被擠占用于提高城鎮職工社會保險待遇，導致國家形成對農民工社會保險的新債務。

　　最后，跨省流動的農民工社會保險問題根本不是地方政府單獨可以解決的，況且地方政府本身也有“經濟人”的理性；中央政府必須轉變思路，中央政府一定要與地方政府在流程上協作解決。

　　城鎮職工養老保險是由現收現付制向部分積累制過渡，提高統籌層次，要考慮各統籌地區繳費收入和

　　提高社會保險統籌層次的改革涉及各類社會保險制度的并軌，牽動多方利益，阻力很大，進展緩慢。從1997年國務院提出建立統一的企業職工基本養老保險制度起，到現在為止，企業基本養老保險實行省級統籌的地區還不到10個。要是等各省市基本養老保險實現中央統籌以后，再“順理成章地”解決農民工的養老保險問題，這樣做的結果必然導致大量農民工退保或多次退保，農民工的權益將受到很大損害。中央政府把農民工社會保險制度的建立權力下放到各地區，導致各地農民工社會保險制度五花八門，正如城鎮職工的社會保險制度一樣，終究又要整合，而且整合起來非常困難，勢必走彎路。

　　本文的結論：第一，中央政府抓緊研究開發社會保險信息系統全國聯網技術；第二，各級政府共同加快提高社會保險統籌層次的改革步伐；第三，現階段農民工養老保險優先于城鎮職工實現中央統籌；第四，為了克服農民工流入地政府的阻力，最關鍵的是中央政府要改變思路，不能把解決農民工養老保險問題的任務主要交由地方政府負責，而必須由中央政府與地方政府在流程上協作解決。

　　（作者單位：中共中央黨校）