探索中的中國農村養老保險

　　□劉從龍(勞動和社會保障部農村社會保險司副司長)

　　探索的開始

　　我國農村養老保險的探索是在上世紀80年代中期開始的。當時的背景是什么樣的？

　　首先當然是農村人口多，農民收入低。

　　第二是農村人口的老齡化速度非常快，一方面是由于計劃生育政策的實施，另一方面是受人口城鎮化的影響，流向城鎮的主要是青壯年勞動力。這樣，農村老齡化比城鎮高出一到兩個百分點。

　　第三是土地保障和家庭養老的功能在弱化。土地收入在農民收入中的比例相當低，有的地方甚至低到三分之一以下，農民主要收入來自打工。最近我們深入農戶進行了一次調查，8天里訪問了100多戶農民，情況基本如此。

　　家庭的養老功能在弱化。家庭小型化是一個方面，另一方面，農村年輕勞動力向城鎮轉移，導致在家庭中年輕一代和老齡一代間經濟聯系已不再那么緊密，不像過去一樣一個大家庭，父親控制家庭資源，可以把家產遺傳給子女來繼承，以此獲得自己的養老保障。現在的情況已經發生了很大的變化，農村家庭的經濟資源已經不再掌握在老一代手中，致使家庭養老的實際能力在弱化，相當多的農村老人生活在相對貧困中。農村

　　上個世紀80年代中期，國家“七五計劃”提出抓緊研究建立農村社會養老保險制度，通過試點，逐步實行。1991年，民政部根據國務院的指示，選擇部分縣市進行試點，到2005年底，全國1800多個縣不同程度開展此項工作，5400多萬農民參保，積累保險基金300多億元，有200多萬農民開始領取養老金。

　　農村養老保險模式與城鎮企業職工基本養老保險不同，主要的特點是個人繳費為主，集體經濟有能力的情況下給農民一些補助，國家給予政策扶持。在過去一段時間里，許多地方的政府扶持并沒有得到很好的落實，但現在已經有地方政府開始拿錢對參保農民進行補貼了，如北京郊區、江蘇南部的一些地方，這是很好的現象。

　　在管理方面，農村的養老保險采用的是完全個人賬戶基金儲備積累的保險模式，即個人繳費，集體和政府的補助全部或絕大部分記在個人名下。以縣級為基本核算單位，發放養老金的時候是根據個人賬戶積累的總金額確定確定領取標準。交的多，發的越多。在工作的實施過程中，以政府組織與農民自愿相結合，不搞強制。

　　五個地方的試驗

　　下面我舉幾個例子。一是山東省煙臺市，最早開始縣級農村養老保險試點，到目前98%的適齡農民都參保了(這個覆蓋面是比較廣的)，參保農民基本上每年交一次費，從最初一年交二三十塊錢，到現在一年交幾百元�，F在這個市的農村養老保險基金積累已經達到16個億，已經有十多萬農民在領養老金，人均每月80多元。對農民來說，口糧基本自給，如果有80元零花錢，農村老人生活基本沒有問題。

　　再一個江蘇省的蘇州市，那里經濟比較發達，現在政府開始拿出一部分錢來補貼農民，提高他們的保障標準。各級政府給的補貼達到農民繳費的50%，實行“大賬戶、小統籌”，一部分統籌建立農民小的基本保障，另外一部分是個人賬戶。

　　另一個例子是北京市。北京今年剛剛決定，每年市政府財政拿出5000萬支持農民參保，比如大興區每年拿出1400萬來支持農民參保，而且要求將來保障水平達到低保水平的120%以上。

　　前面這幾個地區都是發達地區，另外，一些欠發達的地區也在探索支持農民參保的方法：比如安徽省霍山縣出臺政策，對農民養老基金給2%的政府補貼，就是說農民參保了，錢進入了個人賬戶，除了銀行的利率以外，政府給2%的補貼，這樣的話對農民有很大的吸引力。

　　新疆的呼圖壁縣則是利用養老保險的繳費證開展小額抵押貸款。因為農民參保后，養老往往是很長時間以后的事情，現在怎么樣能見到效益？他們的繳費證上交了多少錢都有記錄，如果生產等原因需要錢時，可以拿繳費證辦理有關手續，通過銀行抵押貸款。我們知道，農村金融里抵押是一個大難題，用保險證抵押，甚至可以借別人的證抵押，可以解決小額貸款的抵押問題。我們在新疆跟農民座談，農民的反映非常好。那個地方農民養奶牛，需要小額貸款，八年來沒有發生過一筆不良貸款，效益非常好。

　　當前的問題

　　盡管進行了艱難的探索，但還存在很多的問題，主要有這么幾個：第一是認識問題，有兩個方面的認識有待統一：一是土地和家庭保障是否可以解決農民的養老問題。有人說農民沒有必要要養老保險，這是城里人的事，甚至有的學者認為農民不離開土地，就不能夠享受社會保障，沒必要給社會保障�？墒�，事實上土地的收入在農民收入中所占比例非常低，同時農村的土地只有使用權沒有所有權，農民老了不可能像在國外一樣把土地賣掉，或者像在德國那樣把土地給下一代繼承從政府那里拿一大筆養老金補助，而且老了沒有勞動能力了，有土地也沒有用了。

　　二是目前是否有建立農村養老保險的條件。根據有些專家對歐洲13個國家的調查和研究，他們把養老保險覆蓋到覆蓋到農村時，農業的國民生產總值占15%以下，現在我們國家早已達到，而且已經進入工業反哺農業、城市帶動農村的時候，應該是時候了。當然在全國普遍開展農村養老保險有一定困難，但應該看到，不少地方已經具備了這些條件。而且，要建立一項儲備積累的養老保險制度，并使它發揮應有的功能，一般需要20到30年時間，這時我國將進入老齡化高峰期�？梢哉f，我們從現在開始，時間已經相當緊迫了。

　　第二是相關政策、制度有待完善�，F在應該把農村養老保險納入到國民經濟和社會發展的規劃，不能說這個事情以后再說。我們現在要完善社會保障體系，如果沒有農民的

　　第三個是基金安全問題。渠道要進一步拓寬，要解決資金的增值問題，要注意安全，不能把老百姓的錢弄丟了。

　　下一步，我們的工作思路是，以經濟較發達和城鎮化發展較快的地區為重點地區，以非農就業和收入穩定的農民為重點群體，不斷推進農村養老保險。重點要做好這樣一些群體的參保工作：一是4000萬被征地農民，這部分人無地、無業、無創業資金，部分人生活非常艱難，我們正在積極探索解決這個問題。其次是農民工，我們認為應該建立適應農民工特點的養老保險辦法，使他們能夠參加得了，享受得到。再者是在一些有條件得地方探索，加大扶持力度，支持并引導務農農民參保，逐步擴大農村養老保險的覆蓋面，提高保障水平。

　　(本報記者肖華根據錄音整理）