政府是提供公共服務(wù)的主體

　　日前，在海口召開的“政府轉(zhuǎn)型與社會再分配”國際論壇上，外方專家介紹了北歐經(jīng)驗。他們認為，為了保證“所有公民平等享受公共服務(wù)”，政府應(yīng)該承擔(dān)公共服務(wù)提供主體的角色。

　　在公共服務(wù)提供過程中，政府是決定性因素。北歐國家公共財政支出占政府支出很大比重。這與我國目前的財政支出結(jié)構(gòu)形成了鮮明的比照。

　　（1）政府支出占ＧＤＰ比重逐年遞增。挪威城市與區(qū)域研究所高級研究員歐拉法·弗斯指出，挪威政府的總支出從上世紀50年代的占ＧＤＰ的27％上升到70年代末到80年代初期的54％。二十世紀初期，挪威政府消費大概占國民生產(chǎn)總值的6％，二十世紀50年代上升到10％，80年代后，政府消費占到國民生產(chǎn)總值的1／5。

　　（2）公共財政的支出比例不斷提高。在政府支出占ＧＤＰ比重不斷提高的同時，北歐國家的公共財政支出在政府支出中的比重也在不斷提高。歐拉法·弗斯指出，1995年，挪威通過轉(zhuǎn)移支付形式支付的勞動者福利、

　　（3）改善公共部門工作環(huán)境，提高公共部門工作人員薪酬。北歐專家指出，由于公共服務(wù)部門的自身特性，它需要政府的支持，以保證再分配的公平、合理和有效。政府必須保證公共部門的薪酬不能太低。瑞典前公平事務(wù)和移民部長格雷丁指出，如果公共部門薪酬低于私營企業(yè)，公共部門就留不住人才，服務(wù)質(zhì)量就會受到影響，公民接受的教育、醫(yī)療以及其他社會服務(wù)的質(zhì)量也會下降。

　　北歐充分發(fā)揮各級政府提供公共服務(wù)的作用，明確劃分各級政府公共服務(wù)的職責(zé)，還探索出了一套行之有效的中央對地方政府管理的方式。

　　（1）挪威中央政府和地方政府之間有非常明確的分工。市級政府主要負責(zé)勞動力密集型服務(wù)，中央政府主要負責(zé)收入再分配和其他集體性服務(wù)。一般情況下，大約70％的勞動者福利以及75％的公共部門雇員工資由地方政府支出；行政管理、國防、養(yǎng)老金等，中央政府支出占絕大多數(shù)。因此，福利政策的實施者主要是地方政府。

　　（2）瑞典中央和地方財權(quán)與事權(quán)劃分。思瓦爾德介紹了瑞典中央和地方的財權(quán)與事權(quán)劃分。地方政府包括縣和市兩個層級。這兩級政府同在中央政府之下，但并沒有上下級關(guān)系，他們之間是平等的關(guān)系。

　　瑞典中央政府負責(zé)保險與轉(zhuǎn)移支付，失業(yè)、疾病保險與養(yǎng)老金等制度由中央政府決定。瑞典地方政府擁有高度自治權(quán)，其主要任務(wù)是盡可能平等地給市民提供低價和便捷公共服務(wù)。地方政府公共服務(wù)的主要任務(wù)包括醫(yī)療保健、老人服務(wù)、殘疾人和兒童服務(wù)等。縣級政府主要負責(zé)醫(yī)療保健服務(wù)；市級政府主要負責(zé)18歲以下青少年的教育、兒童和老人服務(wù)，同時也負責(zé)社會福利、殘疾人關(guān)懷、地方建設(shè)和規(guī)劃、水資源利用及排灌、街道清潔、廢物處理及援救服務(wù)等。交通服務(wù)由縣市分擔(dān)。

　　由于地方政府的職責(zé)比較多，瑞典公共支出的大部分都在地方政府。目前，縣、市政府的支出約占政府支出的2／3。由于承擔(dān)了大部分公共服務(wù)職能，地方政府擁有相應(yīng)的財權(quán)。地方政府可以確定自己的稅收標(biāo)準和預(yù)算。中央政府不會干預(yù)地方政府的預(yù)算，只要求預(yù)算均衡分配。

　　（3）中央對地方公共服務(wù)提供的支持與監(jiān)管。挪威城市與區(qū)域發(fā)展研究所研究員奧德魯指出，中央政府把某些公共服務(wù)職能交給地方政府，給地方政府很大的權(quán)利，并用有效的控制工具，來支持與監(jiān)督地方政府有效提供公共服務(wù)。

　　第一，總目標(biāo)許可計劃。各市之間的收入、支出需求大不相同，市級收入有三個來源：稅收、中央政府劃撥、特殊服務(wù)收費。為保證不同地方公共服務(wù)的均等，中央政府通過總目標(biāo)許可計劃和轉(zhuǎn)移支付，平衡因地理條件、社會條件和民主程度差異而造成不同地方政府稅收收入的差異。這個計劃1986年開始實施，核心是實際支出補償機制，以客觀標(biāo)準為基礎(chǔ)（支出平等化），根據(jù)各個縣市的需求進行補貼。

　　第二，環(huán)境影響評估制度。在通過轉(zhuǎn)移支付管理控制地方政府的同時，中央政府還通過環(huán)境措施約束地方政府，要求地方政府必須評估政策的環(huán)境影響。環(huán)境影響評估制度約束地方政府從源頭上防治環(huán)境污染。