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■湯安中
十六屆五中全會提出，“積極推進城鄉統籌發展”，我以為這個“統籌”的核心內容就是“反哺”。在過去很長一個時期中，一直是農業貢獻工業，農村貢獻城市。現在應該轉變為工業如何反哺農業，城市如何支持農村。按照非均衡發展理論，目前我國經濟社會的發展，已達到了非均衡發展的最大邊界，基尼系數不能再增大了。必須進行非均衡回補，使
之趨向新的均衡，為下一輪的非均衡發展奠定一個全新的支撐力。設立大、中城市流域生態治理特種稅，是整合全流域資源幫助上游農牧民盡早治理好全流域生態環境的雙贏措施。
一、流域生態環境是怎樣成為一種特殊公共產品的。
自然生態環境本是天然形成的，是大自然的恩賜，只能說是公共物品，而不是公共產品。那么，它是怎樣成為“公共產品”的呢？是人為無節制掠奪所致。
甘肅定西地區是一個典型案例。《資治通鑒》的《唐記》載，公元753年，“是時中國盛強……天下稱富庶者莫如隴右。”隴右即今天定西一帶。那時，這里森林茂密、物產豐富、人民富裕，但由于以后的連年戰亂，又加人口的急速增長，農村極度衰困，到1873年時任陜甘總督的左宗堂感嘆道，“隴中（注：包括定西）苦極甲天下”。在這1100多年中，從“富庶甲天下”，跌到“苦極甲天下”，并非大自然發生了巨大變動，而是人為的掠奪大自然結果。此后的近一百年，人為的惡性破壞自然生態一直未停止過，大躍進、大煉鋼鐵以及無節制的人口生育，更使本來就十分惡劣的生態雪上加霜，使生態遠遠突破了自然本身恢復的再生力。終于形成今天西部電視片中所暴露的極目所望的群山，竟全是裸露黃土的荒涼景象。
在這種情況下，要獲得一個良好的生態環境，就必須要有投入。而這是一個十分特殊的工程，投入者不能獨享其成果，新鮮的空氣、清純的碧水，四處流動，誰也不能提出屬于自己的產權有多少。于是，就成了比經濟學上的“公地”更難處理的問題。當地農牧民誰都不愿割愛自己的耕地去種造福他人的生態樹，何況，這是需要許許多多個群體協同的行為，而且它的產出效益并非短期能獲得。同樣的問題是，一個城市雖欲出錢、出力幫助上游治理好生態，其產生的效益也不是該市可以獨享而且需要相當長期的投資，某屆政府認真做了，也不能列入該屆政府的政績。于是，正如我們所見的，沒有哪一個城市單獨會挑起治理上游的生態責任。江河流域的生態就成為了一項公共工程上只能由國家領辦。
2000年初的退耕還林還草的政策就這樣出臺了。它實際上是將江河流域的生態環境作為一種公共產品來經營的。國家規定每畝耕地還林（草）國家財政補貼200斤糧食，后改為160元，為期8年，荒山造林一次性補貼種苗款每畝50元。所有用工，如澆水、植樹、平整土地，修埂蓄水、筑低壩拱水、填溝以及每年對林木的養護，均由當地農民負責出工完成。甘肅定西市安定區自2000年來，共退耕還林（草）48．13萬畝、荒山造林44．4萬畝，合計92．53萬畝，據環保部門測算，每年每平方公里的水土流失從5600萬噸減少到2700萬噸，定西全區每年因此減少了10．5億水土對中、下游的排泄。治理的成果是上、下游“大家共享”。
那么，西部還有多大面積需要治理呢？
據甘肅有關人士說，全省需退耕還林的耕地至少有6000萬畝，而六年來總共才退了1270萬畝，僅占1／5，按此速度還要25年之久。全部效益要在30年之后才能明顯出現。農牧民深切希望加快退耕速度，但就是“國家沒有指標”（即沒有錢給）。許多縣只退了該退地的1／10。有的還要少。青海需要治理的土地的任務也十分之重。據青海地質調查院介紹，目前青藏高原荒漠土地到了15萬平方里！相當于一個半浙江省那么大，越來越多牧民無法正常放牧，不得不背井離鄉過起“乞牧”生活，淪為“生態難民”。
農牧民迫切希望，國家拿出更多得多的轉移支付來治理這項生態治理這項生態工程，使上中下游人民早日擺脫惡劣生態環境所帶來的災難。國家財力又怎樣呢？國家財政能拿出于現今幾倍、十幾倍的財政轉移支付來支持這項工程嗎？我認為中央黨校周天勇教授的一筆財政大賬頗發人深思。他“以一個低水平的公平分配方案計算”：對農村的轉移支付，包括對低收入農民補助·農村養老·醫療·教育·修路·自來水等，在“十一五”期間每年需要14204億元；在城市方面，城鎮的低保·養老·教育和醫療共計需要11500億元；再是對中西部等地區轉移支付每年3000億元，三方面合計的“富財初步公平分配”的財政轉移支付共需28704億元之巨。他又指出“假如目前財政支出中已經包含上述公平分配支出的10％，則缺口在90％，即缺25800億元財政資金。”這筆賬不一定十分準確，但需支持的地方太多，又都很重要的，是可信的，顯然要拿出太多錢用在退耕還林上，必要減少其他的“急需”，因此是不現實的。
由此看來，退耕還林所產出的這個生態流域的特殊“公共產品”，若無國家補貼，農民是不會去“生產”的，而國家則由于百業待舉，需要“公平分配”的項目太多，數額太大又不能拿出太多錢，這樣一來，有可能使這個工程再拖20年，也許要30年才能完成。那么，城市的現代化能等下去嗎？生態環境的改善是城市現代化的前提。許多城市在現代化的建設中發現，由于良好的生態資源的稀缺，同樣的建設成本越來越高，一些良好的規劃無法付諸實現。總之，流域生態環境的治理拖延時日越長，諸多矛盾越來越尖銳，矛盾的群體性使城市的現代化步步為艱。
二、中、下游各大、中城市該不該以特種稅形式，幫助各自中、上游農牧區共同早日治理好流域生態環境？
我們從調查中發現，按照目前的做法，在流域生態環境這種公共產品的建設中，實際上只是由國家與當地農民出錢出力一起建設的，而中下游大中城市并沒作什么貢獻，只是當作國家的公共產品來享受。但是，以往我們存在一種誤識，總認為國家對西部欠發達地區的財政轉移支付，主要來源于中下游大、中城市上繳的稅款，因此，他們在這種公共產品中也已了出錢、盡力了。然而，當我們作深入研究后發現，其實，這道理似是而非。1．國家的稅收來自全國人民，既有東部中下游地區的，也有西部欠發達地區的，那么，西部欠發達地區不同樣“出錢”了嗎？那么，讓農民植樹造林、平整土地就應付給報酬而不是白出力了。但國家并沒付給勞動報酬。2．從經濟學常識講，稅收的返還，東部總是高于欠發達地區，在上世紀80－90年代曾有過“國家錢投到哪里”之爭。東部人士說“國家投資應該更多投向東部，通過梯度傳遞推動中、西部發展。”事實也如此，造價高昂的高速公路、立交橋多集中于東部，鐵路、港口、機場集中東部，現代大工業集中東部，國家公務員集中東部，大學、醫院等也集中于東部，可見大量稅收源源不斷返還東部。3．即使是投在“西部”名義上的財政工程款，但通過招標的形式，大部分錢仍都無可奈何地落到東部有實力的大公司腰包，換言之，東部上繳的稅收，又通過“招標”這條“暗道”返回到了東部。市場經濟總偏向強者。我們不妨再作進一步的深入探究，這些投在“西部”名上的大工程款，大都是天燃氣、石油、煤、水電，這資源都是全國人民所共享的資源，大部分供誰用了呢？西氣東送、西電東輸、西煤東運，換言之，投在“西部”名義上的財政資金，又在用途上反回了東部。據以上三方面的分析，東部中下游大、中城市在流域生態環境建設的這種特殊“公共產品”上，事實上他們沒有出力也沒有出錢，只是當作一般公共產品來享用。從而使我們揭開了又一種不合理現象，那就是在這個特殊的跨流域的“公共產品”中，出現了這種怪現象，富裕的城市不出錢出力，而要貧窮的農村來出力，這豈不是又一種城市對農村的剝奪？豈不又是一種富裕城市居民不自覺地對貧窮農村農民的剝奪？雖然不是制度故意安排，但不能不說是這個制度安排本身的缺陷與不公平。因此，設立下游大中城市生態環境治理特種稅，來幫助上游農民一起建設新的生態，正可以修正它的不公。也是對這種跨地區“公共產品”的特殊時期的制度安排，合理也合情。
三、征收物種稅，也是為自己培育長久的國內市場。
我們的改革開放政策雖如日普照，但由于人文條件、自然條件及原有基礎的不同，正如大地回春一樣，南方總是先受春光之惠，東部地區受改革開放之惠也來得早、受惠大，而且在改革開放初期的短缺經濟年代，獲取了非常利潤，這種非常態的豐厚利潤，叫什么我們不必去追究它，但它確實使東部地區以超常速富裕了起來，這種歷史機遇也許100年不遇一次！現在，也應該讓西部“后知后覺”、自然條件極惡劣的貧困農民共享部分改革成果，尤其是對于同自己利害關系密切的上游地區農民。若一對一地幫帶則更好，從而便于將它作為政績考核目標之一，這無疑會短促使下游各大中城市更主動地拿出更多、更好招數幫助上游貧困地區農牧民來治理、恢復生態工程。其實，幫助了上游，也就幫助了大城市自己。在這點上，我十分贊同諾貝爾經濟學得主薩繆爾森最近在答德國《明鏡》記者的一段對話。記者問：“如果全球化也有不利的一面，人們應該怎樣對待它？”薩氏答道：“也許我們應該使全球化進程放慢一些，但不能讓全球化停下來，我們也不應該這樣做。我們能做的是，幫助忍受全球化后果之苦的人。（行者——這正像我們的市場經濟全面推開一樣）我們可以用稅收制度的力量，把像我這樣的富人的錢再分配給不富裕的人。這幾乎不會阻止我們的經濟增長。”同樣道理，通過設立大中城市流域生態治理特種稅制度，把大中城市“容貌工程”“生態環境”上的錢，稍稍拿出一點“再分配給不富裕的人”，分配給自的給上游地區貧窮農民來治理生態環境，這幾乎同樣不會影響這些大中城市的經濟增長，這符合資源最優化配置，何況是，幫助他們實際上也是幫助了大城市自己早日改善大中城市的生態大環境。同時還為自己培育起一個長久的國內市場。這對于克服過度依賴國外市場，意義極其深遠。可謂一舉多得。反之，若不通過這種特種稅形式，那么，即使各大、中城市愿意“贊助”，各拿多少呢？誰說了也無效。
總之，我深以為，大大加快西部生態環境的治理，雖早已是各界的共識，但之所以進展如此之慢，問題的根本就在于誰對這個“特殊公共產品”的建設應擔負起建設之責沒搞清，用什么方式去建設沒搞清。現在已到了必須立即搞清并付之行動，不能讓生態再惡化下去了，否則我們將如何向子孫交待？
（作者單位：山東師范大學經濟學院）
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