北歐國家社會保障制度及對我國的啟示

　　■于慧利徐學才

　　芬蘭等北歐國家社會保障的主要制度和做法

　　1．以維護全體公民的權益為根本原則

　　北歐國家的社會保障制度經歷了幾百年的繼承與發展，保障體系覆蓋范圍和福利標準已經發生了很大變化，但以維護全體公民的利益為基本原則這個核心沒有改變，至今仍體現在養老金、醫療保健等社會公共服務的各個方面。芬蘭社會事務和健康部高級顧問ＣａｒｉｎＬｉｎｄｑｖｉｓｔ－Ｖｉｒｔａｎｅｎ女士介紹說，芬蘭建立社會保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆蓋全體國民的社會保障體系。具體表現在三個方面：一是維護全體國民的利益，每一個公民，包括國內原有居民和滿足居住年限等有關規定要求的外來移民，都有權利享受相關的社會保障待遇。二是保證公民平等，不依種族、階級、階層、性別的不同而區別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被融入同樣的福利體系之中。三是注重個人的權利，每一項資助或者服務，甚至是對家庭的幫助，也具體到每一個個人。“不讓一個人掉隊”是北歐國家社會保障工作的最通俗目標，在這個目標下，現有居民無論是否曾被雇傭，達到一定年齡均可領取養老金；每個家庭都能得到政府提供的育兒津貼，以減輕他們撫養孩子的負擔；所有居民無論收入狀況、社會地位及其他情況有何不同，均可得到盡可能好的醫療服務。

　　近年來，為了避免高福利的社會保障滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會整體效率，芬蘭等北歐國家對社會福利制度建立的原則進行了改革，使其在保障公民基本生存權力和發展條件的同時，還要符合以下原則：第一，居民享受社會保障的程度是合理的和滿足基本需要的；第二，這些社會保障措施在滿足公民生存基本需要的同時，能夠激發其勞動熱情和創造性，并鼓勵居民自助；第三，各級政府在提供社會保障方面的責任是明確的；第四，社會保障資金的籌集具有可承受的社會基礎。在這樣的基本原則之上，社會保障體系可以高效率的運轉，在推動經濟發展和保障公民權益方面發揮重要的作用。

　　2．建立內涵豐富、覆蓋廣泛的社會保障體系

　　經過多年的實踐和發展，芬蘭等北歐國家已經建立起一整套比較完善的社會保障體系。這套社會保障體系覆蓋范圍廣泛，包括教育資助、免費醫療、失業救濟、老人照料、養老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護等方方面面，十分細致周到，可以說在北歐國家的福利制度下，居民從“搖籃”到“墳墓”都會得到國家的關照，都由政府給予基本的保障。

　　以芬蘭為例，芬蘭的社會保障體系分為三大部分：預防性安全和健康政策、社會和衛生服務以及社會保險（見表1）。涉及從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實施基本免費醫療；從免費教育，到失業救濟再到免費職業再培訓；從兒童補助、單親父母津貼到養老金支付和老人照料，等等。政府提供的社會保障是全方位的。

　　瑞典的社會保障體系主要包括養老保險�熌杲鹬贫取⑹�業保險、

　�。常�保持占有國內生產總值的較高比例

　　據芬蘭社會保障和健康部官員介紹，隨著社會保障體系的逐步完善和涵蓋范圍的不斷擴大，芬蘭社會保障支出額在２０世紀８０年代曾有過較快增長，９０年代中期到后期增長緩慢，但最近幾年又呈現出快速增加的勢頭。按照２００３年不變價換算，１９８０年支出總額約為１５０億歐元，而到２００３年支出總額接近３８０億歐元，增長了近１．５倍。與此同時，社會保障支出占ＧＤＰ的比例也在不斷提高。１９８０年以來，芬蘭的社會保障支出占ＧＤＰ的比例一直保持在２０％以上，９０年代初高峰時期甚至超過３０％。雖然近幾年社會保障支出占ＧＤＰ的比例有所下降。但總體上仍然保持上升趨勢。芬蘭社會保障和健康部的專家分析，預計到２０２５年，社會保障支出占ＧＤＰ的比例將超過３０％。

　　其實，根據芬蘭社會保障和健康部提供的資料，不僅北歐國家，歐盟成員國中經濟發展比較好的國家社會保障支出占ＧＤＰ的比例都很高（見圖１）。２００２年這一比例最高的是瑞典，約為３２．５％，其次是法國（３０．６％）、德國（３０．５％）、丹麥（３０％），芬蘭為２６．４％，而歐盟１５國平均水平為２７．５％。相比之下，歐盟東擴后新加入的國家這一比例要低很多。

　�。矗�政府、雇主和個人共同為社會保障買單

　　長期以來，北歐國家的社會保障所需資金籌措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、個人和保險市場共同負擔。不同國家政府、雇主和被保險個人在社會保障財政來源中所占比例的不同，反映出他們在社會保障制度中所承擔的責任的差別。從表２中可以看出，北歐四國社會保障財政來源主要依靠中央和地方政府財政，這部分來源在社會保障資金中占４０％以上，丹麥則超過６０％。在瑞典和芬蘭，雇主繳納的社會保障費在社會保障資金來源中占第二位，而個人繳費和保險市場所承擔的責任相對較少。這也是福利型社會保障制度的普遍特點，只不過北歐國家表現得更為明顯。丹麥與上述兩個國家有所不同，保險所占比例相對較高，約為社會保障支出總額的２０％，而雇主繳納資金比重不到１０％。

　�。担�明確劃分中央與地方政府在社會保障管理中的職責

　　社會保障管理職責在各級政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國在社會保障管理中中央與地方職權的劃分十分明確。

　　丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級，有１４個縣，２７５個地方政府�？h和地方政府是相對獨立的，具有政治、法律上的管理權和自己的稅基。中央政府負責制定政策、標準、計劃、實施轉移支付等宏觀調控，地方政府承擔社會保障管理的主要職責。

　　中央政府承擔著制定社會保障范圍、標準和政策，制定和頒布社會保障法律，在全國范圍內調節社會保障資金的責任。對社會保障事業的管理主要依靠兩方面的手段履行職責，并對各縣和地方政府的社會保障事業進行調控。一是通過統一的法律，全國都要遵守《社會救助法》，該法規定了社會保障的范圍、內容和標準。各級政府都要按照法律的規定和承諾具體實施社會保障管理。實際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據當地公眾的需要，不斷改進社會保障的服務水平。二是通過中央財政的轉移支付制度。中央財政收入的２０％用于轉移支付，中央政府通過這種制度對地區間的社會保障財力進行調節，以達到社會福利均等化的目標。

　　大多數社會保障職責是由最基層的地方政府承擔，包括老年人的照顧和服務、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復和照料、失業救濟（沒有交納社保費的失業人員）、生病津貼以及社會養老金分配等�？h級政府負責地方政府不承擔的一些特殊社保職責，包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助、擁有多子女家庭的補助等。由于社會保障是基層政府的職責，所以縣和地方政府的公務員占政府公務員總數的７５％。關于社會保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區之間存在經濟條件和發展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差９個百分點。有些地方政府的收入通常不能彌補本身的支出，所以其收入的１／３左右來自中央和上級政府收入返還和補助。

　　芬蘭和瑞典也都是三級政府機構，中央政府、�。�郡）級政府和城市政府。中央政府負責全國社會福利和社會服務方面的法規建設和發展規劃，制定涉及社會公共安全、職業健康、和預防性、應急性社會政策和措施，也有一部分中央財政資金用于平衡地區差別。省級政府負責國家福利和社會服務政策方針在本地區范圍內落實的細則和補充，并提供醫療保健等具體服務。城市政府具體負責社會服務政策和措施的落實。各級政府都明確有各自的稅收來源。無論是哪一級政府，在社會保障服務上的職責是提供最基本的福利，滿足低收入家庭的基本需要，如基本醫療、基本社會服務和基礎教育等，更多的福利收入則由雇主和社會保險來承擔。

　　芬蘭國家層面參與社會保障管理的部門很多，政府系列內以社會事務和健康部為主，還有財政部、勞工部、環境部、農業和森工部等。除政府部門之外，還有很多專門機構以及基金、協會等分別在社會保障的不同領域參與管理。如保險監督局、失業求助局、輻射和核安全局、國家醫藥管理局、社會保險協會、國家公共健康協會、芬蘭職業健康協會、養老金管理中心、失業保險基金、芬蘭勞動環境基金、國家福利健康研究發展中心、國家福利和健康產品管理機構等。社會事務和健康部下設保險、家庭和社會事務、健康、職業安全和健康、計劃財務等部門，分別與不同的相關機構進行聯系和協調。

　　６．依法實施全民的社會保障

　　北歐國家在社會保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實施細則，各級政府通過有關立法，作為實施社會保障政策和措施的依據。憲法保障每一個公民的基本權益，而具體的法規明確每一種社會保障項目的目的、原則、標準和實施辦法。無論是養老金還是醫療保健，都有一系列的法律條文，針對不同的保障對象，作出不同的具體規定。

　　如在養老保險方面，芬蘭１９３７年頒布了國家養老金法，１９５６年對國家養老金法進行了重新修訂，１９６１年頒布了職工養老金法， １９７０年出臺了個體從業人員養老金法、農場主養老金法，２００５年又對職工養老金方案進行了改革。在醫療保健方面，芬蘭１９７２年建立了基本衛生保健法，１９８９年制定了特殊醫療照料法，１９９０年出臺了精神醫療保健法，１９９２年又對社會福利和衛生保健收費制定了專門的法規。每一項法律法規，內容都十分具體，不僅規定了公民享受社會保障的資格和權力，也規定了實施社會保障措施的政府的責任和義務。

　　例如，根據芬蘭的基本衛生保健法，城市政府有如下責任：一是對城市居民進行衛生保健事宜的指導和教育，包括孕婦和兒童的醫療保健和家庭醫療保健計劃的指導；二是為市民提供體檢和醫學觀察設施；三是為當地居民提供醫療處置、門診治療、住院治療和家庭護理服務；四是為學校、學生和職工提供醫療保健服務。五是為有需要的市民提供精神醫療保健服務。六是為有需要的病人提供救護車輛。就是在這樣詳盡明了的法律條文下，保證了整個社會保障制度的高效運轉和順利實施。

　�。罚�確保養老金的足額征收和保值增值

　　芬蘭職工養老金和失業金的收取有一部分是強制性的。一個理念依據是每一個有勞動能力的人都應該參加工作，賺取養老金，以保證退休以后的生活水平不降低。芬蘭養老金的繳納標準是平均工資的２２％左右，其中４．５％由個人支付，其余大部分由雇主繳納。養老金的發放是一個統一的標準，而不論你在工作時是政府部門的部長還是普通工人。過去的發放標準是職工平均工資的６０％，由于工資是各種扣除之后的所得，現在改為平均總收入的６０％。芬蘭國家財政建立有國家養老金，主要是補助那些低收入家庭。享受的條件是年滿１６歲以后連續在國內居�。矗澳�，自從芬蘭加入歐盟以后，在歐盟成員國內居住的時間也可以計算在內。每個享受國家養老金的人得到的補助金額不一樣，根據個人收入的變化進行增加或減少，如果收入水平達到一個標準，就不再享受。

　　瑞典在２００１年對養老保險體系進行了改革，從原來的完全國家管理轉變為國家管理和私人管理相結合，從現收現付制度轉變為現收現付與基金積累制相結合�，F在的養老保險體系由以下幾個部分組成：第一部分為保證養老金，主要保障對象是收入很低或沒有工資收入的人，資金來源于一般稅收。第二部分為收入型養老金，繳費率為個人工資收入的１６％，實行現收現付制度。第三部分為基金制養老金，繳費率為個人工資收入的２．５％，全部進入個人賬戶，實行完全積累制。個人有權決定養老金的投資渠道，可以全權委托給瑞典基金制養老金管理局進行投資，也可以自己投資到在瑞典注冊的６００多個基金之中的５個基金。第四部分為職業養老金，是由雇主和雇員通過協商分別按雇員工資收入的一定比例的資金建立補充養老金賬戶，可以進行投資運作，在個人退休后領取，以提高生活水平。第五部分為私人養老金，是通過個人購買商業保險，為將來自己的退休生活進行自愿儲蓄。其中第一、二、三部分是基本養老保險，第四部分是補充養老保險，都屬于國家法定養老保險。

　　北歐國家老齡化趨勢在不斷加快，因此在社會保障各項支出比例中，養老金所占比例增長最快。例如芬蘭１９８０年養老金支出占ＧＤＰ的比例約為２％左右，２０００年提高到了９％，提高近７個百分點。

　　芬蘭養老金的投資運作是多樣化的，可以交由保險公司，也可以由企業自己設立養老基金，根據保險公司條例自己進行運作。企業的就業人數超過１０００人，就可以自行成立養老基金，也可以幾個企業主聯合成立基金。

　　瑞典基金制養老金管理局作為瑞典養老金的主要投資管理機構，負責收入型養老金中結余部分（緩沖基金）的投資和基金制養老金中個人委托其管理的養老金的投資。

　�。福�健全有約束的失業金領取制度

　　芬蘭失業金的來源渠道主要有兩個，一是政府財政支付，二是工會等組織發放，工會等組織的資金來源是雇主和個人繳納的失業基金。個人可以選擇是否加入工會、是否繳納失業基金，但是雇主一定要繳納，這是法律規定。無論個人加入與否，工會對每一個人都有支付失業金的義務。失業金的發放標準為平均總收入水平的４５％左右，對于低收入人群，領取失業金的數量可能達到工資收入的９０％，而高收入者則低于５０％。芬蘭支持自主創業，對于自主創業的人每天補助２３．４歐元，如果公司破產了，仍然可以加入工會領取失業金。

　　為了避免養“懶人”，芬蘭規定每個人一次失業天數為５００天，在５００天內領取失業金，超過５００天則只享受勞動力市場援助，額度與給個人創業的補助差不多，即每天２３．４歐元。這個勞動力市場援助是８年前建立的，有明確政策規定享受人的條件，但是沒有規定享受年限，因此也帶來了弊端，有的人連續領取了８年。現在已經有議員向議會提出，要求修改這項法律規定。目前的解決辦法是要求每一個失業的人參加勞動培訓，否則就會停止領取這項補助。芬蘭等北歐國家在完善的“保障”制度上還附著一套“約束”機制，懶人和不勞而獲者不會長期得到照顧。同時，國民普遍受教育程度高，國民素質也相應得到提高，懶人和不勞而獲與社會價值格格不入，會遭到社會鄙棄。所以只要有勞動能力，沒有人甘愿長期依賴別人生活，靠社會養活。這也是多年來芬蘭等北歐國家福利水平高而失業率不是很高的原因之一。

　　從１９９０年開始，芬蘭建立了失業緩沖基金，數額約為失業金的３％左右。由于每年的財政預算通過議會批準以后不能輕易改動，但如果當年經濟形勢不好，企業破產增加，失業人數就會上升，相應地財政稅收也會受到影響，兩方面的原因致使原有失業金預算很難實現或者不夠用，這時候失業緩沖基金就可以發揮作用。

　�。梗�財政資金以提供服務為主，社會保險以提供資金為主

　　與其他歐美國家不同，北歐國家被視為服務型國家，它們提供福利更多的并非現金轉付，而是提供服務，典型的例子是那些日托設施、幼兒園和養老院，以及地方政府組織的照顧老人或病人的場所。這樣，北歐國家的社會福利部門雇傭了大量的勞動力，這與任何歐美國家相比都是一個相當高的比例。因此，北歐國家在社會、醫療和教育等公共部門的雇傭率最高，這些部門中大約９０％的雇員由政府雇傭，形成對比的是在其他歐洲國家這一數字為４０％～８０％。北歐國家也由此開辟出一些新的工作領域，創造出大量就業機會。例如芬蘭，在社會保障部門工作的人數逐年增長，２００１年達到２４萬以上。瑞典中央一級勞動力市場委員會有工作人員１４００多人，各城市共有３２５個就業辦公室，工作人員７０００多人。與財政資金以提供服務形式為主不同，像養老金、失業金等福利項目，則以提供資金為主，也有時適當地提供一些服務。

　　北歐國家社會保障制度和做法對我國的啟示

　　北歐國家社會保障制度的實施有其特定的經濟基礎和社會基礎。首先，社會保障制度是工業化和經濟高度發展的產物。社會經濟的發展不僅強化了勞動分工，也帶來了更大的勞動風險，它削弱了以前由家庭和社區執行的保障功能，因而在客觀上要求政府建立社會性的保障制度；經濟的發達為高福利制度的建立提供了保證，只有在全社會積累起足夠的物質財富，國家才有能力為全民福利的實施提供充足的財政支持。

　　其次，福利制度是和社會基本結構相對應的。北歐社會是一個同質性較強的社會，農村和城市之間并沒有特殊的差別，也不存在城鄉之間的制度壁壘。只有在這種社會結構統一性的前提下，全民統一的社會福利政策才能建立起來并且得以順暢地實施。

　　第三，全面福利制度的實施必須具備堅實的民主基礎，由于各種社會和歷史的原因，北歐社會一直傳承著一種民主的精神，其民族傳統中所包含的許多原則，例如公眾參與、公眾選擇、公眾決定的原則，構成了現代民主、現代福利國家制度的重要內容，在這種廣泛的民主精神的影響下，北歐四國的社會統治者為了贏得人民的支持，就必須對人民表現出一些仁愛，就必須關心人民的福利，這也是現代福利國家制度創立的社會根源。

　　１．建立具有“普遍性”特征的社會保障體系

　　北歐國家社會保障制度遵循的是“公民權利”和“普遍性”原則，因為由政府稅收資金提供的社會保障應是居民生存法定的基本保障，其受益對象應該是包括全體公民。然而，目前我國的社會保障基本上是對工薪收入者實行全面保險，對其他人實行社會救濟，這是一種不完全的社會保障制度。特別是目前尚未納入社會保障體系的，主要是包括農民和農民工在內的弱勢群體。他們中的大多數人最需要社會保障，卻又最難加入現存制度體系。這個矛盾不解決，就無從最大限度地保證社會公平，實現經濟社會的協調和可持續發展。因此，盡快在我國建立起覆蓋全體公民的社會保障體系，是貫徹以人為本的科學發展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。

　　在已經基本建立起最低生活保障制度的城市，進一步完善社會保障制度，運用國家財政、民間和市場資源推進各項公共社會福利，發展優撫安置和各種補充保障事業，將社會保障制度覆蓋到全體社會成員，包括所有進城務工人員。

　　在農村，現階段完善以社會救助為核心的社會保障體系，完善義務教育和非義務教育學生的資助制度，建立農村最低生活保障制度和多層次的醫療保障制度。我國農村地區人口老齡化趨勢、農民收入的地區與個體差異、人口的流動性和城市化進程，決定了農村社會保障模式必須是一個多元的、結合正式和非正式制度的整合型保障體系，是以非納費型社會救助制度、土地保障制度、家庭保障制度為基本保障制度，以納費型養老保險制度、商業養老保險制度和個人儲蓄為重要組成部分的動態調整的、綜合的制度體系，并考慮未來分步與城鎮社會保障體系接軌。

　�。玻�制定社會保障標準要“循序漸進”

　�。常�社會保障政策和措施應該“制度化”

　　北歐社會福利體制的發展是建立在社會立法基礎之上的，政府依法提供社會保障服務是依法行政的一個重要組成部分。而我國在社會保障方面的高層次立法幾乎沒有，目前作為社�；�金投資運營的主要法規依據，《全國社�；�金投資管理暫行辦法》是２００１年以財政部和勞動保障部兩部長令的形式頒布的�？陀^地說，《暫行辦法》對規范運作發揮過積極作用。但它畢竟訂立于社�；�金草創時期，諸多方面有待改進。

　　一是立法層次低�！稌盒袟l例》僅是部門規章，在缺少上位法依據的情況下，不利于確實保證基金安全。二是適用范圍窄。社�；�金工作牽涉到方方面面，而《暫行條例》僅對財政部、勞動保障部這兩個監管部門與社保基金會的關系做出了規定。三是保障措施少�！稌盒袟l例》注意的是社保基金的投資運營，對諸如基金的戰略儲備性質、籌資及支取、社保基金會的機構性質與定位等一系列重大問題，均未及做出合理適當的規定。

　　在“依法治國”成為全社會共識的時代背景下，社保基金欲求得健康快速的發展，完善法律環境已經成為當務之急。完善社會保障立法應該成為我國法制建設和建立社會保障制度的重中之重，通過立法，確定我國社會保障制度的基本原則、適用范圍、基本制度、籌資方式，明確管理機構和管理辦法等，使社會保障制度能夠真正實現以法制為依托，以法律為保障。

　�。矗�建立長效的社保基金保值增值機

　�。担畬⑸鐣�保障納入國家經濟與社會發展規劃

　　北歐國家社會保障支出在國內生產總值中占有相當高的比例，是各級政府財政預算的重要內容。我國各級政府也應將社會保障納入國民經濟與社會發展計劃，在財政預算中明確規定社會保障支出的數量、用途和具體執行機構。貫徹基本社會保障只能滿足低收入家庭基本生活的原則，把改革企業職工養老保險制度與建立多層次的社會保障體系緊密結合起來，確保離退休人員基本養老金和失業人員救濟金的發放，積極推行城市居民最低生活保障制度，盡快建立適合社會主義新農村特點的社會保障制度。在國家宏觀政策指導下大力發展企業補充養老保險，同時發揮商業保險補充作用。中央政府在社會保障中的主要職責應是制訂和頒布社會保障法律法規，并依法監督社會保障的實施；地方政府具體操作與管理社會保障的事務。本著政企分開的原則，將社會基金的投資運作，交由保險公司負責。將立法者與執法者分開、行政管理與基金管理分開，有利于執法的公正性，更有利于政府加強對社會保障的宏觀管理。

　�。ㄗ髡邌挝唬�