加強(qiáng)政府社會(huì)再分配職能的20條建議

　　由中國（海南）改革發(fā)展研究院、挪威城市與區(qū)域發(fā)展研究所、瑞典斯德哥爾摩轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)研究所和德國技術(shù)合作公司共同舉辦的“政府轉(zhuǎn)型與社會(huì)再分配”國際論壇于2005年12月10日至11日在海口舉行，300多位中外官員和專家學(xué)者參加了本次論壇。本文是在該院已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合本次論壇中外專家觀點(diǎn)提出的建議。

　　——編者

　　一、 面對我國社會(huì)矛盾的深刻變化，加強(qiáng)社會(huì)再分配既有現(xiàn)實(shí)性，又有迫切性

　　1. 伴隨日益突出的“兩大矛盾”，必須深刻認(rèn)識我國實(shí)行社會(huì)再分配有著日益強(qiáng)烈的客觀需求。

　　 當(dāng)前，我國社會(huì)已開始由生存型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，社會(huì)面臨著兩大突出矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。二是社會(huì)成員公共需求的全面、快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的突出矛盾。

　　面對第一個(gè)矛盾，要把可持續(xù)發(fā)展放到更加突出的位置。以可持續(xù)發(fā)展為中心，要把進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革攻堅(jiān)的目標(biāo)。面臨第二個(gè)突出矛盾，應(yīng)該把加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制明確作為改革攻堅(jiān)的目標(biāo)。我國“十一五”時(shí)期在解決收入分配問題，尤其是再分配問題方面，要著重解決好基本公共產(chǎn)品的供給問題。這樣既有利于經(jīng)濟(jì)增長，又有利于建設(shè)和諧社會(huì)。

　　 2. 伴隨收入分配差距的不斷擴(kuò)大，必須高度重視我國社會(huì)再分配面臨的巨大壓力。

　　 改革開放27年來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，居民的財(cái)產(chǎn)和收入差距日益擴(kuò)大已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。尤其是1990年以來，個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)之間的差異全面擴(kuò)大。全國的基尼系數(shù)已超過了國際上0.4的警戒線。專家估計(jì)，城鄉(xiāng)居民收入差距可能達(dá)到6倍。地區(qū)差距在逐漸拉大，行業(yè)間收入差距問題越來越突出。此外，勞資關(guān)系的失衡、勞動(dòng)者的收入偏低已經(jīng)成為當(dāng)前全社會(huì)面臨的嚴(yán)峻問題。在這種情況下，我國實(shí)施社會(huì)再分配的緊迫性在全面增強(qiáng)：一是通過社會(huì)再分配調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性的緊迫性在增強(qiáng);二是通過社會(huì)再分配確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的緊迫性在增強(qiáng);三是通過社會(huì)再分配確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的緊迫性在增強(qiáng)。

　　 3. 按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)施有效的社會(huì)再分配成為下一步改革發(fā)展的重要任務(wù)。

　　 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的發(fā)展是包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全面發(fā)展；人民是發(fā)展的主體、參與者和受益者；發(fā)展必須具有公平性，它的受益者不只是一部分人，也不是大部分人，而是全體人民，尤其是婦女、老人、兒童和農(nóng)村人口；發(fā)展不僅僅有益于當(dāng)代，更要考慮代際之間的平衡，即可持續(xù)發(fā)展；政府擁有和掌握相當(dāng)大的資源，但是必須通過同整個(gè)社會(huì)進(jìn)行合作，共同推動(dòng)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀所要求的“五個(gè)統(tǒng)籌”在很大程度上決定于我們能否實(shí)施有效的社會(huì)再分配，使全體人民能不斷地分享改革與發(fā)展的成果。

　　二、“十一五”期間要把提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為實(shí)行社會(huì)再分配的重點(diǎn)

　　 4. 提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

　　 各級政府要把擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，著眼于建立多層次、多渠道的就業(yè)服務(wù)體系。一是要保證就業(yè)機(jī)會(huì)的平等化。要進(jìn)一步改革勞動(dòng)就業(yè)管理制度，掃除妨礙實(shí)施積極就業(yè)政策的制度障礙，如戶籍制度和勞動(dòng)力市場制度；二是建立規(guī)范的政府、工會(huì)和雇主組織三方談判機(jī)制。要注重勞動(dòng)力供求主體組織行為的形成，克服基層工會(huì)在維護(hù)職工具體利益中的角色缺位問題，當(dāng)務(wù)之急是建立能代表和維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的工會(huì)組織；三是要實(shí)行鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的公共政策。

　　 5. 建立低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系。

　　 多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會(huì)保障的覆蓋面還是太窄，到目前為止，享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.7億人，全國有65.7%的人沒有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1.2億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只能覆蓋1億多人。也就是說，多數(shù)城鎮(zhèn)職工未能享有社會(huì)保險(xiǎn)，而廣大農(nóng)民則基本上被排斥在社會(huì)保障體系之外。這種情況造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平，并且已經(jīng)成為社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患。而且，目前的社會(huì)保障制度在不少層面都存在財(cái)富逆向轉(zhuǎn)移特點(diǎn)，不僅沒有發(fā)揮社會(huì)再分配的作用，還成為收入分配差距擴(kuò)大的因素。因此，必須堅(jiān)持低水平、廣覆蓋的原則，逐步將所有的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系。

　　 6. 使人人享有基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

　　 制度設(shè)計(jì)上要優(yōu)先保障所有人的基本醫(yī)療需求。作為一個(gè)發(fā)展中國家，在干預(yù)重點(diǎn)和干預(yù)方式上的選擇尤其重要。首先，應(yīng)當(dāng)集中資金提供基本的公共衛(wèi)生服務(wù)和基本的醫(yī)療保障，政府應(yīng)免費(fèi)提供傳染病預(yù)防、婦幼保健、健康教育等公共服務(wù)；第二，在疾病治療方面，應(yīng)將醫(yī)療資源集中于成本低、效益好的基本臨床服務(wù)；第三，對于那些按照現(xiàn)有技術(shù)可以取得較好治療效果，但成本非常高昂的臨床服務(wù)，在現(xiàn)階段不宜廣泛提倡；第四，必須徹底放棄那些成本高、效益極差的臨床醫(yī)療服務(wù)；第五，應(yīng)降低門檻，鼓勵(lì)大量的社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)。第六，應(yīng)堅(jiān)持社區(qū)為本、預(yù)防為本的原則，充分發(fā)揮社區(qū)的監(jiān)督管理作用，加大對流行病、傳染病的預(yù)防力度。

　　 7. 使人人享有基本的義務(wù)教育權(quán)利。

　　 盡快實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育全部免費(fèi)。目前以地方財(cái)政投入為主的義務(wù)教育體制，只能繼續(xù)擴(kuò)大地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距。因此，義務(wù)教育的公平也必須通過社會(huì)再分配的公平來實(shí)現(xiàn)。一是國家要制定統(tǒng)一的義務(wù)教育投資和辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。明確規(guī)定地方財(cái)政對義務(wù)教育投資占財(cái)政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出的比重；二是農(nóng)村義務(wù)教育投資實(shí)行縣級統(tǒng)籌，由縣級教育管理部門按國家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一配備義務(wù)教育階段各級學(xué)校的教育資源；三是國家財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育投資不足的差額部分進(jìn)行補(bǔ)貼。縣級地方財(cái)政不能達(dá)到國家規(guī)定的教育資源配備水平時(shí)，差額部分主要由國家財(cái)政予以補(bǔ)足；四是試行“教育券”制度，解決當(dāng)前教育資源配置不公平而產(chǎn)生的擇校和亂收費(fèi)問題，試行將義務(wù)教育階段的每個(gè)受教育者享有的教育資源，按標(biāo)準(zhǔn)折合成教育券，由每個(gè)受教育者持有，受教育者可憑教育券進(jìn)行擇校學(xué)習(xí)，國家按學(xué)校收取的教育券數(shù)額撥付教育經(jīng)費(fèi)。

　　二、 從解決現(xiàn)階段最突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾出發(fā)，優(yōu)先解決困難群體的社會(huì)保障問題

　　 8.社會(huì)保障體制要優(yōu)先關(guān)注三大困難群體。

　　一是農(nóng)村貧困人口。我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困，而且，以上絕對貧困線和相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國每年還要出現(xiàn)數(shù)百萬的失地農(nóng)民，目前總量已經(jīng)達(dá)到4000萬-5000萬人。很多失地農(nóng)民缺乏必要的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)謀生技能，生產(chǎn)生活面臨較大困難；二是城市下崗職工。20世紀(jì)90年代中后期以來的國有企業(yè)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，至今已向社會(huì)釋放出下崗職工約3000萬人。目前，包括困難下崗失業(yè)人員等在內(nèi)的城市低保對象約2200萬人；三是農(nóng)民工。1億多進(jìn)城農(nóng)民工的基本權(quán)利維護(hù)和社會(huì)保障問題也迫切需要尋求解決之道。如果不能采取有效措施解決這些困難群體的社會(huì)保障問題，使他們業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)，必然會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。

　　 9.以新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。

　　 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)已經(jīng)實(shí)施兩年，試點(diǎn)工作取得了一定成績，但在運(yùn)行和管理中也存在較大問題。主要表現(xiàn)在制度本身與農(nóng)民之間缺乏良性互動(dòng)，籌資、管理和監(jiān)督成本偏高，人均30元的籌資水平過低。下一步，應(yīng)注意增加農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的參與，加強(qiáng)民主管理和社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)體現(xiàn)其合作特色，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)農(nóng)民適當(dāng)提高繳費(fèi)水平。此外，應(yīng)將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度二者進(jìn)行整合，以簡化農(nóng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)，降低制度運(yùn)行成本，提高制度運(yùn)行效率。要在整合特困戶救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)害救濟(jì)等制度的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度。從目前我國的實(shí)際情況出發(fā)，農(nóng)村養(yǎng)老保障仍應(yīng)以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助等制度相結(jié)合，對生活確有困難的，可通過建立農(nóng)村低保制度解決。

　　 10.解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展。

　　 失地農(nóng)民社會(huì)保障政策既要針對其自身的實(shí)際情況，因地制宜，因人而異，也要立足于現(xiàn)有的城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度框架。對有勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，首先應(yīng)著眼于促進(jìn)其就業(yè)。在實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，以企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)來解決其養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關(guān)規(guī)定享受城市醫(yī)療救助和最低生活保障等政策。對無勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，若領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后生活仍有困難的，在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的，可優(yōu)先考慮將其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并按規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和城市醫(yī)療救助制度。未轉(zhuǎn)為城市戶口的，符合條件的可按當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定享受農(nóng)村特困戶救助和農(nóng)村醫(yī)療救助，還可在自愿的基礎(chǔ)上參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。有條件的地區(qū)，也可以探索在整合養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和最低生活保障等功能的基礎(chǔ)上為失地農(nóng)民建立基本生活保障，通過失地農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府適當(dāng)補(bǔ)助的方式建立失地農(nóng)民基本生活保障基金，在農(nóng)民失地后逐月向其發(fā)放基本生活費(fèi)，保障其基本生活。對農(nóng)民工，首先應(yīng)保障他們獲得相當(dāng)于自己勞動(dòng)價(jià)值的工資收入，并保證及時(shí)足額到位。并且應(yīng)該盡快將盡可能多的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)工傷保險(xiǎn)，解決他們在工作中遭受事故傷害或者患職業(yè)病時(shí)的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。

　　三、 從實(shí)施社會(huì)再分配的客觀需求出發(fā)，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制

　　 11.建立公共財(cái)政體制。

　　一是要壓縮行政管理支出，提高公共服務(wù)支出水平。我國財(cái)政支出總額從1978年到2003年增加20倍多，但行政管理費(fèi)支出卻增加88倍多。雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比例由1978年的64%下降到2003年的30%，但社會(huì)文教費(fèi)支出占財(cái)政支出比例從1992年至2003年卻基本不變，只維持在26%-28%之間；二是要加強(qiáng)縣級財(cái)政。我國提供主要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府屬于縣級或縣級以下政府，向全國70%的人口提供公共服務(wù)，其中農(nóng)村人口占了60%以上。而縱向財(cái)政缺口最大的是縣鄉(xiāng)財(cái)政，其財(cái)政收入從1993年的占全國財(cái)政收入31.55%下降到2000年的19.68%；縣級財(cái)政支出占全國財(cái)政支出比例一直呈下降趨勢，由1993年的31.42%下降為2000年的26.43%；三是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間公共支出的均等化。我國公共服務(wù)供給的不平等與不同財(cái)政地區(qū)差異密切相關(guān)。人均財(cái)政收入最高的北京和上海的人均財(cái)政收入已達(dá)到4000元以上，第二檔次的天津、浙江和廣東，其人均財(cái)政收入在1500元以上；第三檔次的遼寧、山東、江蘇和

　　 12.建立科學(xué)的中央、地方政府公共服務(wù)分工體制。

　　我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，在中央集中財(cái)力的同時(shí)，省市兩級也進(jìn)行了財(cái)力的集中。但在財(cái)力向上集中的同時(shí)，職能和責(zé)任不斷下放，事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。結(jié)果出現(xiàn)了越往下，政府承擔(dān)的社會(huì)發(fā)展責(zé)任越重，但是所具有的財(cái)政資源越有限的局面。在公共服務(wù)的分工體制方面，北歐的經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。如挪威地方政府主要負(fù)責(zé)勞動(dòng)力密集型的服務(wù)，而中央政府主要負(fù)責(zé)收入再分配和其它集體性服務(wù)。瑞典中央政府負(fù)責(zé)保險(xiǎn)跟轉(zhuǎn)移支付和制定各種公共服務(wù)的制度和標(biāo)準(zhǔn)；縣級政府主要負(fù)責(zé)醫(yī)療保健服務(wù)；市級政府主要負(fù)責(zé)18歲以下青少年的學(xué)校教育、兒童和老人關(guān)懷等服務(wù)，同時(shí)也負(fù)責(zé)社會(huì)福利、殘疾人的關(guān)懷、地方建設(shè)和規(guī)劃問題、水及排灌、街道清潔、廢物處理及援救服務(wù)等；交通方面的服務(wù)是由縣市共同分擔(dān)的。目前，瑞典縣、市政府的支出約占各級政府總支出的2/3。在承擔(dān)了大部分的公共服務(wù)職能的同時(shí)，地方政府也擁有相應(yīng)的財(cái)權(quán)。地方政府可以確定自己的稅收標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算。中央政府不會(huì)干預(yù)地方政府的預(yù)算，只是要求預(yù)算要均衡分配。我國要合理界定各級政府的事權(quán)，逐步用法律的形式確立下來，避免權(quán)力劃分的主觀性和隨意性。

　　 13.將事業(yè)單位納入公共服務(wù)體制統(tǒng)籌規(guī)劃和改革。

　　要把事業(yè)機(jī)構(gòu)改革納入公共服務(wù)體制的建設(shè)中來，建立機(jī)制靈活、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效、管理規(guī)范的公益性服務(wù)體系。一方面，要按照政事分開、事企分開的原則，對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，在加大人事、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域改革的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能，不斷增加財(cái)政投入。另一方面，要使一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利民間機(jī)構(gòu)。還要積極創(chuàng)造條件，降低門檻，鼓勵(lì)民間非營利部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。特別是在事業(yè)單位的基本制度、功能定位、機(jī)構(gòu)分類轉(zhuǎn)型、產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管體制、法律框架、政府角色和治理結(jié)構(gòu)等方面要進(jìn)行系統(tǒng)的配套改革，發(fā)揮非營利部門在公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要作用。

　　 14.積極探索符合我國國情的第三次分配機(jī)制。

　　第三次分配主要是指社會(huì)慈善救助，它可以在一定程度上改善貧困階層的生存狀況、緩解社會(huì)矛盾以及提升社會(huì)凝聚力。但目前，我國慈善事業(yè)的發(fā)展整體仍然非常落后。目前大約只有100多個(gè)慈善組織，而且它們大多數(shù)依附于政府機(jī)關(guān)，工作效率不高。而在美國，非營利性的慈善組織有140萬。德國、英國、瑞士等很多歐洲國家也各有不下1萬個(gè)基金會(huì)。從善款數(shù)額上看，由于動(dòng)員力量比較薄弱，我國100多家慈善公益組織每年募集到的善款僅占GDP的0.1%。而美國慈善機(jī)構(gòu)掌握的資金約占其GDP的8%-9%。建議盡快制定“慈善事業(yè)促進(jìn)法"，明確慈善組織的性質(zhì)、慈善活動(dòng)的程序、慈善活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制、慈善事業(yè)的主管部門，亟須規(guī)范慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等行為。

　　 15.建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、適度競爭、監(jiān)管有力公共服務(wù)體制。

　　 北歐經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)有效的公共服務(wù)體制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機(jī)制，利用社會(huì)資金在提供公共服務(wù)方面的作用。如挪威把私人資本引入到醫(yī)療服務(wù)行業(yè)，大大地促進(jìn)了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的提高，緩解了政府的壓力。

　　我國要根據(jù)實(shí)際情況，既要發(fā)揮國家在公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用和主要責(zé)任，又要發(fā)揮社會(huì)互助的作用和個(gè)人的積極性。一要通過基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，把一部分競爭性、經(jīng)營性強(qiáng)的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品交給民間去投資，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，以便政府將更多的財(cái)政資金集中到提供基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)及健全社會(huì)保障體系上來；二要建立政府與社會(huì)合作的多中心治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)供給中的作用，形成政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系；三要建立政府、社會(huì)、個(gè)人責(zé)任與義務(wù)相平衡的公共服務(wù)機(jī)制；四要把政府的公共服務(wù)供給者和監(jiān)管者的職能分開，從而有效地實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)的監(jiān)管。

　　四、 加快政府轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任

　　 16.堅(jiān)持公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。

　　北歐經(jīng)驗(yàn)表明，不是先有快速的經(jīng)濟(jì)增長然后再有完善的公共服務(wù)，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)同步增長。公共服務(wù)適當(dāng)超前發(fā)展不僅不會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于人們創(chuàng)新，使人們勇于接受挑戰(zhàn)和承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，根本途徑是隨著經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，逐年增加公共服務(wù)投入的比例，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，使全社會(huì)成員都能夠享受到基本而有保障的公共服務(wù)。

　　 17.從完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義公共服務(wù)體制的客觀要求出發(fā)，政府要扮演雙重角色。

　　 一是繼續(xù)推進(jìn)市場化改革，正確發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的作用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式從政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變；二是強(qiáng)化公共服務(wù)中的主體地位，充分發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。為此，要建立以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府業(yè)績考核體系。將政府考核的內(nèi)容主要限定在提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、品種及質(zhì)量等方面，并將考核方式由目前“以自上為主”變?yōu)椤白陨虾妥韵孪嘟Y(jié)合，以自下為主”。

　　 18.實(shí)現(xiàn)公共政策的人本化。

　　 從表面上看，北歐模式是把發(fā)展跟社會(huì)的安全、福利結(jié)合起來。但多數(shù)北歐專家認(rèn)為，北歐模式的精髓實(shí)際上是他們有強(qiáng)一個(gè)反應(yīng)力的政府，就是政府具有根據(jù)環(huán)境進(jìn)行自我轉(zhuǎn)變以滿足公眾需求的能力。必須看到，社會(huì)再分配是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府通過更加人本化的公共政策來全盤規(guī)劃和施行。以計(jì)劃生育為例，我國一些地方開始試行“以獎(jiǎng)代罰”的政策，對采取計(jì)劃生育的人采取獎(jiǎng)勵(lì)措施，在他們到了一定年齡后政府給支付一定數(shù)量的養(yǎng)老金。這種政策與過去相比有很大的進(jìn)步。再比如征收

　　19.擴(kuò)大社會(huì)參與，充分發(fā)揮民間組織的作用。

　　 北歐經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)的有效供給必須基于公眾的有序參與。北歐鼓勵(lì)所有的市民參與社會(huì)發(fā)展，讓市民有權(quán)力對各級政府的公共服務(wù)提出建議和意見。北歐國家有一個(gè)趨勢，就是把公共服務(wù)的提供交給一種自治的代理機(jī)構(gòu)，并使得政府跟這些機(jī)構(gòu)保持一定的距離。在這種模式下，政府主要是對公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和監(jiān)管。通過這種模式提供公共服務(wù)，并沒有削弱政府的權(quán)力，只是政府權(quán)力的形式發(fā)生了變化而已。

　　面對我國全面增長和深刻變化的公共需求，政府不可能也沒有必要對社會(huì)性公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位的直接管理，相當(dāng)部分的群眾性、社會(huì)性和公益性的社會(huì)公共服務(wù)職能，應(yīng)該也可能從政府職能中分離出來，以實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體參與公共服務(wù)提供。根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)在各種社會(huì)問題比較集中的公益性領(lǐng)域里，鼓勵(lì)民間組織在解決就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、

　　 20.建立公共治理的利益均衡機(jī)制。

　　 我國當(dāng)前的利益失衡在很大程度上是由于沒有采取有力措施使弱勢地位的人群形成正常和有效的利益表達(dá)渠道，他們的利益要求和利益調(diào)整愿望很難體現(xiàn)在公共政策中。政府作為權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，應(yīng)采取多元的調(diào)節(jié)手段、利用政策和法制途徑對市場予以糾偏，對利益失衡予以調(diào)整。要從利益表達(dá)、利益分配、利益協(xié)調(diào)三方面加大政府的改革力度。特別是給弱勢群體創(chuàng)造更充分、更通暢的利益表達(dá)方式，建立向弱勢群體傾斜的利益再分配制度。要從治理與善治出發(fā)，大力提升政府解決沖突和糾紛的能力，真正建立可靠的防范預(yù)警與協(xié)調(diào)利益沖突的機(jī)制，為化解社會(huì)矛盾與利益沖突提供制度空間。

　　方栓喜、王習(xí)明 執(zhí)筆