中國經濟時報：如何建立和完善生態補償機制

　　■專家建言■王禮全

　　建立生態補償機制面臨的問題和困難

　　我國的生態補償工作才剛剛起步。已實踐多年、取得了很大成績的退耕還林，在執行過程中存在著貫徹“生態目標不到位”和“給農民的補償不到位”的問題。前者表現在護林

環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，后者表現為經濟補償沒有及時全部兌現給農民，加上后續產業開發未跟上，一些地區尤其是少數民族地區出現了貧困面增大的趨勢。作為中國第一個大規模生態補償實踐，“生態目標”不能實現，將影響到這一政策的成敗。由于生態林的成長和生態效益發揮需要近十年的時間，生態效益又主要是公益性的，因此生態目標在其他目標中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而“經濟補償”落實不到位，不僅會使退耕還林難于持續或出現反復，還可能在一些地方加劇社會矛盾。這也說明，真正的生態補償機制的建立是一種遠比想象深刻的社會利益大調整和制度創新。

　　退耕還林政策只是我國建立生態補償機制的一次成功實踐，還有許多方面都需要生態補償機制。城市水源地的發展與保護的矛盾，江河上游水資源利用與中下游用水的矛盾，生態屏障的建設與投入的矛盾，喀斯特地區過度開墾導致的水土流失和沙漠化問題，草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙問題，以及自然保護區的保護問題等。雖然已有許多政策措施，但由于沒能從機制上解決生態價值補償問題，即使一些地方的保護與發展關系得到協調，也還有許多不穩定因素，影響可持續發展。這正是近年來人們紛紛呼吁解決生態補償問題的原因。

　　生態補償真正付諸實施，還面臨不少問題。諸如生態補償機制的具體內容和建立的基本環節是什么；生態補償的定量分析目前尚難完成，制定各地區域生態保護標準比較困難；生態補償立法遠遠落后于生態問題的出現和生態管理的發展速度，許多新的管理和補償模式沒有相應的法律法規給予肯定和支持，一些重要法規對生態保護和補償的規范不到位，使土地利用、自然資源開發等具體補償工作缺乏依據；生態建設資金渠道單一，使所需資金嚴重不足等。生態補償涉及公共管理的許多層面和領域，關系復雜，頭緒繁多。生態服務功能價值如何評估，生態環境保護的公共財政體制如何制定，流域生態如何補償，重要生態功能區的保護與建設怎樣進行，都需要采取措施加以解決。

　　目前在建立我國生態補償機制上面臨的種種困難，并不是因為它不重要不迫切，應從可持續發展的戰略高度對中國建立生態補償機制進行系統的審視與研究，這也是進一步落實科學發展觀、促進區域協調發展和人與自然和諧的重要步驟。

　　對加快建立和完善生態補償機制的政策思考

　　建立和完善生態補償機制，必須認真落實科學發展觀，以統籌區域協調發展為主線，以體制創新、政策創新和管理創新為動力，堅持“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，因地制宜選擇生態補償模式，不斷完善政府對生態補償的調控手段，充分發揮市場機制作用，動員全社會積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態補償機制，逐步加大補償力度，努力實現生態補償的法制化、規范化，推動各個區域走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

　　1．加快建立“環境財政”。把環境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。為擴大資金來源，還可發行生態補償基金彩票。按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化財政支出結構。資金的安排使用，應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術新工藝開發和應用的資金支持力度。重點支持礦山生態環境治理，推動礦山生態恢復與土地整理相結合，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。采取“以能代賑”等措施，通過貨幣幫助或實物補貼，大力支持開發利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農村特別是西部地區農村燃能問題。

　　還應積極探索區域間生態補償方式，從體制、政策上為欠發達地區的異地開發創造有利條件。加大生態脫貧的政策扶持力度，加強生態移民的轉移就業培訓工作，加快農民脫貧致富進程。

　　進一步加大力度支持西部地區改善發展環境，加快經濟社會發展。支持西部地區特別是重要生態功能區加快轉變經濟增長方式、調整優化經濟結構、發展替代產業和特色產業，大力推行清潔生產，發展循環經濟，發展生態環保型產業，積極構建與生態環境保護要求相適應的生產力布局，推動區域間產業梯度轉移和要素合理流動，促進西部地區加快發展。這是西部生態好轉的根本保證。

　　2．完善現行保護環境的稅收政策，增收生態補償稅，開征新的環境稅，調整和完善現行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態環境保護結合起來，提高資源的開發利用率。同時，加強資源費征收使用和管理工作，增強其生態補償功能。進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態補償的比重，并向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。

　　3．建立以政府投入為主、全社會支持生態環境建設的投資融資體制。建立健全生態補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態補償的投入，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態補償方式，拓寬生態補償市場化、社會化運作的路子，形成多方并舉，合力推進。逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制，積極引導國內外資金投向生態建設和環境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治的投資。積極探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑，在土地開發中積累生態環境保護資金。積極利用國債資金、開發性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈款，努力形成多元化的資金格局。

　　4．積極探索市場化生態補償模式。引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使（取）用權、排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。

　　5．為完善生態補償機制提供科技和理論支撐。建立和完善生態補償機制是一項復雜的系統工程，尚有很多重大問題急需深入研究，為建立健全生態補償機制提供科學依據。例如，需要探索加快建立資源環境價值評價體系、生態環境保護標準體系，建立自然資源和生態環境統計監測指標體系以及“綠色ＧＤＰ” 核算體系，研究制定自然資源和生態環境價值的量化評價方法，研究提出資源耗減、環境損失的估價方法和單位產值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統計指標，使生態補償機制的經濟性得到顯現。還應努力提高生態恢復和建設的技術創新能力，大力開發利用生態建設、環境保護新技術和新能源技術等，為生態保護和建設提供技術支撐。

　　6．加強生態保護和生態補償的立法工作。環境財政稅收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。應盡快制訂《可持續發展法》、《西部地區環境保護法》等，對生態、經濟和社會的協調發展做出全局性的戰略部署，對西部的生態環境建設做出科學、系統的安排。同時修訂《環境保護法》，使其更加關注農村生態環境建設；完善環境污染整治法律法規，把生態補償逐步納入法制化軌道。

　　7．確定西部生態補償重點，突破領域。生態補償點多面廣，任務艱巨。西部生態保護與建設亟需在一些領域重點突破，以點帶面，推動生態補償發展。應按照西部大開發戰略的總體部署，以西部地區尤其是西部貧困和生態脆弱區為重點，把生態補償納入“十一五”規劃，加強規劃引導，提出各類生態補償問題的優先次序及其實施步驟，抓緊研究制定比較完整的的生態補償政策。

　　8．加強組織領導，不斷提高生態補償的綜合效益。建立和完善生態補償機制是一項開創性工作，必須有強有力的組織領導。應理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現象，加強部門、地區的密切配合，整合生態補償資金和資源，形成合力，共同推進生態補償機制的加快建立。要積極借鑒國內外在生態補償方面的成功經驗，堅持改革創新，健全政策法規，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實踐中不斷完善生態補償機制。

　　（作者為貴州省發展研究中心主任）

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