中國經(jīng)濟(jì)時報：內(nèi)外資企業(yè)兩稅合一還要等多久

　　——兼議公共政策與利益博弈

　　學(xué)人新論　王海梅

　　“兩稅合一”在中國的歷史

　　為了吸引外資，我國對外資企業(yè)實施《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，對內(nèi)資企業(yè)實施《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，形成了被專家稱為“全球罕見”的內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制。無論是在所得稅稅前扣除項目方面、所得稅優(yōu)惠政策方面還是地方稅方面，外資企業(yè)比內(nèi)資企業(yè)都有很大的優(yōu)惠，擁有“超國民待遇”。按照國稅總局的測算，目前內(nèi)資企業(yè)所得稅實際稅率為22%，外資企業(yè)僅為11%。這種差異性的企業(yè)所得稅制嚴(yán)重違反了稅負(fù)公平均衡的原則，抑制了我國民族工業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不利于國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的增強。同時，所得稅的“內(nèi)高外低”客觀上助長了“假外資”現(xiàn)象的屢禁不絕，來自國內(nèi)的資本通過各種方式為自己披上“外資”的外衣，再以外資企業(yè)的名義在中國投資和經(jīng)營，以享受稅務(wù)方面的優(yōu)惠待遇。

　　有研究估計，“假外資”占了實際FDI�熗馍讨苯油顿Y利用額的1／3左右。而與此相關(guān)的種種腐敗、設(shè)租尋租、不透明和不確定性，更是觸目驚心。大量的稅收優(yōu)惠導(dǎo)致外資企業(yè)稅收流失普遍，多數(shù)外資企業(yè)連年虧損卻連年追加投資，造成“長虧不倒”的怪現(xiàn)象。2004年度我國合同利用外資額為1534.79億美元，增長33.38%，但外企稅收比上年下降2.02億元。

　　“兩法合并”，則是指將現(xiàn)行的兩部稅法統(tǒng)一成一部所得稅法，讓內(nèi)資和外資在同一個起跑線上競爭，這應(yīng)該說是撥亂反正的一件事。但是，有人擔(dān)心取消稅收優(yōu)惠會影響外商投資。事實上，世界銀行的研究表明，跨國公司在實現(xiàn)擴(kuò)張的過程中，最關(guān)心的因素是基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有外資狀況、工業(yè)化程度和市場容量等，而不是優(yōu)惠政策。有兩個例子可以證實這一點：烏拉圭曾是世界上對外資征稅最低的國家，但并沒有對外資產(chǎn)生多大吸引力。相反，美國盡管對外資企業(yè)不實行稅收優(yōu)惠，但美國一直是世界上吸收外國直接投資最多的國家。由此看來，優(yōu)惠政策在提升東道國吸引外資的競爭優(yōu)勢方面作用非常有限，它只不過是一個輔助性政策，而不是決定因素。

　　因此，自20世紀(jì)90年代中期起，有關(guān)稅法“并軌”的提議和草案，前后就曾有數(shù)十稿之多。內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并也一直被認(rèn)為是稅制改革當(dāng)中不同意見最少的。尤其是在2004年中，全國財政收入比前年增收5300億元，國家財力的豐裕使國家對稅改成本的承受力大大增強。而且2004年中國實際利用外資已超過600億美元，累計利用外資已超過5600億美元。與改革開放初期不同的是，對于引進(jìn)外資我們應(yīng)主要考慮其“質(zhì)”而非“量”。而且進(jìn)入WTO的后過渡期后，關(guān)稅在兩三年中將接近最終減讓水平，內(nèi)資企業(yè)將面臨更為嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)。況且，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，所得稅的稅基在快速擴(kuò)大，財政部測算，如果在數(shù)年之前并軌，由此減少的財政收入不過200億～300億元。而現(xiàn)在如果實行所得稅并軌方案，由于稅基擴(kuò)大，減少的財政收入將超過1500億元，甚至?xí)�達(dá)到2000億元。但是如果繼續(xù)拖延，今后的難度更大。兩稅合一可以說是醞釀多年、已經(jīng)箭在弦上。

　　多方認(rèn)為，兩稅合并這一項公共政策的改革時機(jī)已經(jīng)成熟。但卻一直未能如愿。其深層次的原因是什么？用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一句話來說，制度演進(jìn)的方向與一個社會中利益集團(tuán)之間的博弈過程及結(jié)果相關(guān)。諾斯說：“如果說制度是游戲規(guī)則，那么利益集團(tuán)是玩家”。也就是說，一項公共政策的決定涉及到多方利益的變動，最后的結(jié)果取決于博弈方力量的比較。

　　“兩稅合一”中利益集團(tuán)的博弈過程

　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾蒙得認(rèn)為，利益集團(tuán)是“因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合”。按新制度學(xué)派的理論，利益集團(tuán)是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，因為只有市場經(jīng)濟(jì)才提供利益的多元化格局，并提供共同利益者之間的聯(lián)系渠道，從而產(chǎn)生利益集團(tuán)。制度是關(guān)于人們之間社會關(guān)系的規(guī)范，在存在政府和制度的情況下，利益集團(tuán)必然通過影響政治過程來影響利益集團(tuán)之間的關(guān)系，從而使得自身利益最大化。

　　由于眾所周知的原因，大量的內(nèi)資企業(yè)本來就先天不足。加上人為施加的歧視性高稅負(fù)以及各種法律、法規(guī)的限制，事實上產(chǎn)生了抑制內(nèi)資企業(yè)發(fā)展的效應(yīng)。兩稅合并后，外資企業(yè)享有的許多優(yōu)惠就會取消或不能獨享，短期內(nèi)外資企業(yè)的稅負(fù)會明顯增加，而內(nèi)資企業(yè)的所得稅將明顯減少。很明顯，兩稅是否合并牽涉到兩大利益集團(tuán)，一方是內(nèi)資企業(yè)利益集團(tuán)，另外一方是外資企業(yè)利益集團(tuán)。而利益集團(tuán)又要獲得政府部門的支持，所以，外資企業(yè)的旁邊站著主管外資的國家商務(wù)部，還有以吸引外資為政績考核的地方政府；內(nèi)資企業(yè)的旁邊則站著國家財政部和稅務(wù)總局。

　　就國家財政部和國家稅務(wù)總局而言，“兩稅合一”是我國新一輪稅制改革的既定方向。2004年下半年，由于稅收形勢看好，改革的條件日益成熟。2004年8月，財政部完成統(tǒng)一所得稅方案的起草，并送交全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門討論。財政部長金人慶也開始在公開場合談?wù)摗皟啥惡弦弧眴栴}。

　　2004年12月4日，媒體首次傳來“兩稅合一”受阻的消息。據(jù)《財經(jīng)時報》報道，由于商務(wù)部擔(dān)心內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌對外商直接投資產(chǎn)生負(fù)面影響，反對盡快實施“兩稅合一”，導(dǎo)致草案在國務(wù)院法制辦擱置。此后，關(guān)于兩稅并軌受阻、商務(wù)部為最大障礙的報道和觀點開始廣泛傳播。

　　2005年1月12日，金人慶在廣東肇慶激動地呼吁：“統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率已經(jīng)迫在眉睫，現(xiàn)在時機(jī)已經(jīng)成熟，不能再拖了。”在他做出這番表述的前一天，國家稅務(wù)總局局長謝旭人高調(diào)表態(tài)，堅決支持內(nèi)外企所得稅制度改革。

　　但也幾乎就在同時，2005年1月5日，一份名為《在華投資的跨國公司對新企業(yè)所得稅法的若干看法》的報告出臺。這份報告由一家咨詢公司受通用電氣等在華投資時間較長的跨國公司委托，以問卷形式對京、滬54家跨國公司組織的一次關(guān)于新企業(yè)所得稅法的調(diào)研而形成，并向國務(wù)院法制辦、財政部、商務(wù)部和國家稅務(wù)總局提交。報告提出，希望新的企業(yè)所得稅法能夠就現(xiàn)有的優(yōu)惠政策給予外商投資企業(yè)5-10年的過渡期，并且希望中國政府能夠在新企業(yè)所得稅法中給出一個“合理的、具有競爭力”的企業(yè)所得稅率。此《看法》旋即遭到財政部副部長樓繼偉的駁斥。

　　在一項公共政策的制定上，這樣的你來我往在中國確實罕見，一般情況下，利益集團(tuán)代表了市場中各經(jīng)濟(jì)體或團(tuán)體的訴求，他們的博弈保證了政策的平衡和公正，但前提是博弈雙方力量相當(dāng)。但是在兩稅改革的博弈中，內(nèi)資企業(yè)這一方卻少有聲音，或者說他們根本沒有參加這場博弈。僅僅是在已明確延期、塵埃落定的人代會上，數(shù)十位政協(xié)委員就此單獨或聯(lián)名提交了數(shù)份提案，建議盡快實現(xiàn)“兩稅合一”。但是這樣的提案為時已晚，按照立法程序，一部新稅法要經(jīng)過包括全國人大常委會和全國人民代表大會在內(nèi)的三次審讀后，才能正式通過。因為沒有在今年的人大會議上立項，兩稅合并只有等到明年提交，正式實施最早要到2007年了。

　　“兩稅合一”的啟示

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾斯認(rèn)為，從靜態(tài)上看，制度演進(jìn)的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團(tuán)決定的，而強勢集團(tuán)之所以能夠決定制度演進(jìn)的方向，又主要是通過一定的方式獲取國家政權(quán)的支持，或通過贖買，或通過強制。有的學(xué)者將諾斯等人所說的強勢利益集團(tuán)稱為“壓力集團(tuán)”，壓力集團(tuán)本身是利益集團(tuán)的一種，但只有社會中的強勢利益集團(tuán)才有力量對政府形成壓力，以各種手段獲得政府的支持──最極端的情況是迫使現(xiàn)任統(tǒng)治者下臺并扶持自己的利益代理人上臺，因此社會中的強勢集團(tuán)就是該社會中的壓力集團(tuán)。壓力集團(tuán)的出現(xiàn)往往是一個社會中利益集團(tuán)之間力量失衡的結(jié)果與表現(xiàn)。

　　1、培育弱勢利益主體

　　2005年1月中旬，在跨國公司聯(lián)名“上書”國務(wù)院的時候，金人慶曾經(jīng)感慨地說：“現(xiàn)在為中資企業(yè)說話的人太少了，而為外資企業(yè)說話的人太多了。”目前我國利益主體的發(fā)育是相當(dāng)不均衡的，強勢過強，弱勢過弱。更確切地說，強勢群體的強大，不是由于其自身能量的巨大，而是因為弱勢群體的力量過弱，原因在于弱勢群體缺乏利益表達(dá)的基本權(quán)利和有效的表達(dá)手段。由于利益主體發(fā)育的不均衡，就可能造成一些群體對政府的決策有較大的影響，而另一些群體的要求則無法或不能充分地在決策中得到體現(xiàn)，其結(jié)果就是制定的政策導(dǎo)致利益格局的失衡。為防止某一利益集團(tuán)在博弈過程中憑借自己過強的勢力來左右政府的決策，我國應(yīng)加強培育利益主體尤其是弱勢利益主體。

　　2、擴(kuò)大民眾對政策制定的參與和表達(dá)途徑

　　從“兩稅合一”這個案例中，我們可以看出，外商在表達(dá)自己不同意見的時候善于聯(lián)合，也敢于表達(dá)，而國內(nèi)企業(yè)尤其是民企缺乏這種組織形式，反映自己呼聲的渠道也非常單一零散。

　　中組部黨建研究所和深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究中心做出的一項調(diào)查報告顯示：中國現(xiàn)有社會利益集團(tuán)大多沒有完備的組織形態(tài)，也沒有固定的組織架構(gòu)，只是松散地、自發(fā)地、臨時性地“結(jié)伙”，表達(dá)其特定的利益訴求。相對于西方比較成熟的利益集團(tuán)，國內(nèi)的利益群體缺乏表達(dá)自身利益和參與影響公共政策的渠道和形式。

　　環(huán)顧世界各國，不管他們對民主概念的理解和解釋有多大的差異，都在嘗試擴(kuò)大民眾對政策制定的參與途徑，在制度上保證民眾的民主權(quán)力。在這些方面，我們還有很大的差距。在各種影響政策制定的方式中，立法聽證會能夠滿足公民知情權(quán)；行政聽證會則是行政機(jī)關(guān)在制定某種政策方案時，征求國民或居民意見的重要手段；論辯會是通過邏輯性的辯論來說服對方，由此達(dá)成共識的過程；“賽博”則是通過網(wǎng)絡(luò)交流，讓公民自由議論政策議題的虛擬空間。這些方式和手段都可以拿來借鑒，來擴(kuò)大民眾對公共政策制定的參與途徑，從而較為充分地表達(dá)自己的利益。

　　3、政府的作用

　　一項公共政策的制定或調(diào)整實際上也是經(jīng)濟(jì)利益重新分配協(xié)調(diào)的過程，在利益的重新分配和協(xié)調(diào)過程中，中國各個社會階層和利益集團(tuán)之間在進(jìn)行實力和技巧的較量。

　　當(dāng)政府面對不同的利益群體，以及代表著不同利益群體的部門時，應(yīng)該作為一種公平力量，來最終協(xié)調(diào)各方面的利益均衡。一方面，強勢利益集團(tuán)經(jīng)濟(jì)實力雄厚，他們的施壓或游說，使地方政府決策的公正性和合理性受到影響；而且，強勢利益集團(tuán)有可能損害整個地區(qū)的公共利益和廣大公眾的利益，特別是嚴(yán)重?fù)p害社區(qū)弱勢群體的利益，影響社會的正義和社會政治的穩(wěn)定；另一方面，弱勢群體在博弈中處于劣勢，他們的利益，需要政府更多的關(guān)注和支持。作為最后決策者，政府必須記住要維護(hù)大多數(shù)老百姓的利益和弱勢群體的利益。弱勢的地位無法在現(xiàn)行的政治平臺得到應(yīng)有的發(fā)言權(quán)。但千萬不要忽視他們。同時，政府還應(yīng)制定博弈的規(guī)則。利益博弈時代來臨后，如果沒有游戲規(guī)則，或不執(zhí)行游戲規(guī)則，博弈就是強者欺詐弱者，弱勢群體會淪為利益博弈的犧牲品。

　　總之，政府應(yīng)站在超然和公平的立場，制定公正、透明的游戲規(guī)則，維護(hù)大多數(shù)人和弱勢群體的利益。

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