主要發(fā)達國家區(qū)域規(guī)劃的幾點啟示

　　自２０世紀初德國首先編制區(qū)域規(guī)劃之后，美國、日本、法國等國家也都陸續(xù)編制了各種類型的區(qū)域規(guī)劃，形成了各自的區(qū)域規(guī)劃體系，對優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、縮小地區(qū)發(fā)展差距和解決區(qū)域不平衡問題起到了積極的作用。從內(nèi)容上看，許多國家已由物質(zhì)建設規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向社會發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃中的社會因素與生態(tài)因素越來越受到重視；從范圍看，更加重視以整個國家為對象的區(qū)域規(guī)劃，甚至開始制定跨國或以大洲為對象的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如歐洲空間展望計劃等。

　　■他山之石■胡勇

　　區(qū)域（空間）規(guī)劃是對由多個發(fā)展利益單元組成的區(qū)域空間中經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等方面持續(xù)協(xié)調(diào)所作的總體安排與戰(zhàn)略部署。自２０世紀初德國首先編制區(qū)域規(guī)劃之后，美國、日本、法國等國家也都陸續(xù)編制了各種類型的區(qū)域規(guī)劃，形成了各自的區(qū)域規(guī)劃體系，對優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、縮小地區(qū)發(fā)展差距和解決區(qū)域不平衡問題起到了積極的作用。從內(nèi)容上看，許多國家已由物質(zhì)建設規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向社會發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃中的社會因素與生態(tài)因素越來越受到重視；從范圍看，更加重視以整個國家為對象的區(qū)域規(guī)劃，甚至開始制定跨國或以大洲為對象的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如歐洲空間展望計劃等。主要發(fā)達國家區(qū)域規(guī)劃的編制和實施經(jīng)驗為我國開展新一輪的區(qū)域規(guī)劃工作提供了有益的啟示。

　　切實加強區(qū)域規(guī)劃的調(diào)控功能，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)秩序

　　區(qū)域規(guī)劃以調(diào)整空間地域中長期發(fā)展為主要目標，雖然許多發(fā)達國家制定區(qū)域規(guī)劃的出發(fā)點和側(cè)重點有所不同，但是區(qū)域規(guī)劃都已經(jīng)成為進行政府干預的重要手段之一。

　　日本、法國等國家以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為出發(fā)點，側(cè)重于解決區(qū)域不平衡發(fā)展問題，均有全國性的區(qū)域（空間）規(guī)劃，最終目標是實現(xiàn)全國發(fā)展的均衡化。為緩解工業(yè)化過程中人口過度集中、人地關(guān)系相對緊張和區(qū)域失衡等問題，日本、法國等先后編制了覆蓋全國的區(qū)域（空間）規(guī)劃。日本１９６２年制訂的《全國綜合開發(fā)計劃》中將全國分成“過密地區(qū)”、“整治地區(qū)”和“開發(fā)地區(qū)”三種類型地區(qū)，對“過密地區(qū)”政策實施重點是限制新企業(yè)和城市規(guī)模的擴充，對遷出的企業(yè)給予優(yōu)惠；對“整治地區(qū)”進行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)和配置、建設教育、行政等職能，使其起到分散過密地區(qū)人口和轉(zhuǎn)移過密地區(qū)生產(chǎn)機能的作用；對“開發(fā)地區(qū)”重點實行基礎(chǔ)設施的完善化，以利于誘導大工業(yè)的開發(fā)。

　　法國為促進全國經(jīng)濟與城市發(fā)展在地區(qū)上的平衡，試圖調(diào)整全國城市空間結(jié)構(gòu)，抗衡巴黎的磁力作用。１９６４年，法國中央政府決定在全國建立八座�熃M“平衡大城市”，使它們逐步形成地方行政與經(jīng)濟中心，以扭轉(zhuǎn)地方人口向巴黎過度聚集的趨勢。同時，為了削弱中心城區(qū)功能過于集中，控制城市規(guī)模和改善生活環(huán)境，巴黎也制定了《巴黎地區(qū)整治遠景規(guī)劃》，先后在巴黎周圍城郊建立了五座新型衛(wèi)星城和九個副中心，通過開辟新的高速公路、高速地鐵和火車等交通干線同市區(qū)相連接，促進了巴黎周邊地區(qū)繁榮發(fā)展。

　　美國雖然沒有編制覆蓋全國的區(qū)域規(guī)劃，但是卻有援助落后地區(qū)發(fā)展，緩解落后地區(qū)的高失業(yè)率和生態(tài)惡化狀況，縮小地區(qū)發(fā)展差距的區(qū)域政策和與之配套的區(qū)域規(guī)劃，最具代表性和最成功的則是田納西流域開發(fā)法案。此法案１９３３年開始實施，涉及七個州。開發(fā)前的田納西河流域生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，作為美國最貧困的地區(qū)，當時人均國民收入只有全國平均水平的４５％。該法案主要有防洪、疏浚河道和發(fā)電三個方面的任務，并且延續(xù)至今。田納西河流域管理局把防洪排澇列為首要任務，并對水利資源實行梯級綜合開發(fā)。在田納西河及其支流上新建和改建大型水壩３２座，田納西河流域再也沒有發(fā)生過大的洪澇災害，并增加了農(nóng)田灌溉面積。田納西河流域管理局利用田納西河上的水壩系統(tǒng)，設置９級提升船閘，大大改善了田納西河流域的交通運輸條件，實現(xiàn)了法案所確定的通航目標。同時，田納西河流域管理局對水電資源實行梯級開發(fā)，建成大大小小的水電站４９個，使田納西河流域的工業(yè)化得以起步，耗能高、耗水量大的化肥、冶金工業(yè)獲得長足發(fā)展。

　　發(fā)達國家經(jīng)驗啟示我們，無論是從優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)秩序的角度，還是從扶持落后地區(qū)發(fā)展的方面來看，都應該高度重視區(qū)域（空間）規(guī)劃的調(diào)控功能，適時開展全國性的區(qū)域（空間）規(guī)劃，進一步發(fā)揮其作為政府干預手段的重要職能，統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會、城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　科學確定區(qū)域規(guī)劃調(diào)控范圍，實現(xiàn)由物質(zhì)建設規(guī)劃向經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

　　區(qū)域規(guī)劃畢竟是一種區(qū)域經(jīng)濟管理的行政手段，如何在市場經(jīng)濟條件發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用是一個不容忽視的重要問題。許多國家全國性的區(qū)域規(guī)劃調(diào)控領(lǐng)域被嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍，如跨區(qū)域交通、水資源利用、環(huán)境保護等公共工程。對競爭性領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，政府一般都不涉及。

　　美國早期的跨州區(qū)域規(guī)劃多表現(xiàn)為物質(zhì)建設規(guī)劃，即通過綜合開發(fā)優(yōu)勢資源，促進相關(guān)資源和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，從而達到某一區(qū)域優(yōu)勢資源的充分利用和區(qū)域的整體發(fā)展，田納西流域開發(fā)法案就是物質(zhì)建設規(guī)劃的典型代表。但是在后來市場經(jīng)濟不斷完善的情況下，物質(zhì)建設規(guī)劃受到很大的質(zhì)疑。因此，從２０世紀６０年代開始，美國跨州區(qū)域規(guī)劃多為表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。與物質(zhì)建設規(guī)劃相比，經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃多為聯(lián)邦政府采用間接的財政、稅收、政府購買、公共投資及人員培訓等手段治理更大范圍的區(qū)域問題，比較典型的是１９６５年的“阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法案”。阿巴拉契亞山區(qū)涉及１３個州，煤炭和水資源極為豐富。開發(fā)前，山區(qū)交通閉塞，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，失業(yè)率比全國平均水平高４０％，是美國東部比較貧困落后的地區(qū)。在阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)過程中，區(qū)域規(guī)劃工作由聯(lián)邦、州和地方三個層次完成。阿巴拉契亞區(qū)域委員會采取“增長中心”的開發(fā)方式，在區(qū)域范圍內(nèi)選擇了６９個能為未來經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重大作用、投資收益率最高的重點開發(fā)區(qū)，作為優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)。

　　日本１９９８年制訂的《全國綜合開發(fā)計劃》（簡稱“五全綜”）的開發(fā)方式為“參與和協(xié)作”，即呼吁政府、居民、志愿者組織和企業(yè)踴躍參加區(qū)域建設，地方政府和國家協(xié)調(diào)合作予以支援。前四次綜合開發(fā)計劃都是適應經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化的產(chǎn)物，側(cè)重點在硬件方面，主要在于通過產(chǎn)業(yè)布局，充實高速鐵路、公路交通網(wǎng)等社會資本，通過大規(guī)模開發(fā)來縮小地區(qū)間差別；而“五全綜”側(cè)重點在軟件方面，主要是有效地利用現(xiàn)有社會資本，保護自然環(huán)境。

　　借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國區(qū)域規(guī)劃應由以往的產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設施建設向改善發(fā)展環(huán)境、增強軟實力轉(zhuǎn)變。同時，主要是采用公眾參與和廣泛的社會支持，以動員各種社會資源參與規(guī)劃制定和實施。

　　合理劃分中央與地方政府職責，注重區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的銜接配合

　　多數(shù)國家中央與地方政府在區(qū)域規(guī)劃體系中的職責分工比較明確，層次感和針對性都較強。相對而言，中央政府編制的全國性區(qū)域規(guī)劃相對原則，主要起著導向作用；地方政府編制的區(qū)域規(guī)劃，更有操作性和約束力。如德國聯(lián)邦政府主要負責跨區(qū)域的交通規(guī)劃，負責提出空間結(jié)構(gòu)改善的原則；州政府負責落實聯(lián)邦政府的交通規(guī)劃和行政區(qū)域內(nèi)軌道交通等方面的規(guī)劃，負責制定空間規(guī)劃法和編制州的空間規(guī)劃，縣鎮(zhèn)等地方政府負責建筑物或其他基礎(chǔ)設施的具體布點。因此，德國區(qū)域規(guī)劃的重點在州一級，越到基層，內(nèi)容越具體，約束性越強。美國聯(lián)邦政府通過跨州的區(qū)域規(guī)劃間接干預州級規(guī)劃，主要涉及跨州的公共工程項目、資源的開發(fā)利用和保護，環(huán)境評價與保護重大項目的技術(shù)援助等。州級區(qū)域規(guī)劃調(diào)整本州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)對本州經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生影響的各種矛盾�？h級規(guī)劃則主要是實施州級規(guī)劃的具體項目、措施和管理系統(tǒng)。因此，美國區(qū)域規(guī)劃的重心也在州及州以下。

　　在某種程度上，歐洲國家是區(qū)域規(guī)劃先行，配合以政府投資、經(jīng)濟補貼、基金、誘導資金、減免稅收等區(qū)域政策，來保障區(qū)域規(guī)劃實施的資金來源；與之相反，美國則是以支持落后地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策為先導，配合以具體的區(qū)域規(guī)劃來落實。以德國為例，其財政政策中有關(guān)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容主要有：明確劃分聯(lián)邦、州、地方的事權(quán)和財權(quán)，實行橫向和縱向的撥款，保證各州財政平衡，聯(lián)邦政府財政預算中一直保持２０％的社會基礎(chǔ)設施投資，誘導資金和減免部分稅率的辦法。

　　今后，在進一步完善我國區(qū)域規(guī)劃體系過程中，應合理劃分中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，合理界定各級政府的規(guī)劃領(lǐng)域和內(nèi)容，既要避免高層次區(qū)域規(guī)劃事無巨細，無所不包，又要防止地方政府盲目競爭和不必要的重復建設，做到中央與地方責、權(quán)、利協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，充分發(fā)揮政府特別是中央政府的引導作用，更多地采用間接的財政、稅收、政府購買及人力資源培訓等手段。

　　設立專門的區(qū)域規(guī)劃管理機構(gòu)，建立健全必要的法律保障體系

　　多數(shù)發(fā)達國家都在國家層面設立專門的區(qū)域規(guī)劃管理機構(gòu)，例如，日本在國土交通省設有國土廳，美國在商務部設有經(jīng)濟發(fā)展局。這些區(qū)域規(guī)劃管理機構(gòu)中從事規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實施監(jiān)督的工作人員占較大比例。由于人員充實，所以規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作很扎實，有充足的時間與上一級或下一級的規(guī)劃進行銜接；有專門的人員和能力從事規(guī)劃實施的監(jiān)督、評估甚至項目審查。

　　１９６１年，美國在商務部內(nèi)設立了地區(qū)開發(fā)局援助高失業(yè)率或低收入地區(qū)。這個機構(gòu)授權(quán)向小企業(yè)貸款，并貸款或撥款給市政基礎(chǔ)設施，作為援助條件之一的是，要求地方必須有一個全面的經(jīng)濟發(fā)展計劃。１９６２年的公共工程促進法仍規(guī)定撥款給ＡＲＡ，以資助基礎(chǔ)設施建設。１９６５年把地區(qū)開發(fā)局改為經(jīng)濟發(fā)展局（ＥＤＡ），并且扶持資金集中于新英格蘭區(qū)、阿巴拉契亞區(qū)、上大湖區(qū)、沿海平原區(qū)、歐扎克區(qū)和四角區(qū)等少數(shù)區(qū)域。

　　美國跨州區(qū)域規(guī)劃編制、實施過程首先由政府機構(gòu)的專管人員組織調(diào)查區(qū)域開發(fā)和發(fā)展過程中面臨的各種問題，確定編制區(qū)域規(guī)劃的依據(jù)和原則。然后由聯(lián)邦政府制定相應的法律，規(guī)定具體的開發(fā)整治任務、目標，實現(xiàn)規(guī)劃的經(jīng)濟政策和措施。最后責成或鼓勵有關(guān)部門和各州積極進行規(guī)劃的編制與組織實施，并采取國會資助與各州合作的辦法籌集資金，設置一個實體性機構(gòu)負責組織協(xié)調(diào)和實施。１９６５年，根據(jù)阿巴拉契亞山區(qū)再開發(fā)法及其修正案，成立了阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)委員會，其主要任務是在各州計劃基礎(chǔ)上制定綜合開發(fā)規(guī)劃，協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州及州與州之間的關(guān)系，平衡審查項目并報聯(lián)邦政府批準，然后提供相應的資金下?lián)艿接嘘P(guān)對口部門組織實施。委員會下設州與開發(fā)區(qū)兩級發(fā)展委員會，州一級的發(fā)展委員會既是本州開發(fā)計劃的執(zhí)行機構(gòu)，也是聯(lián)邦委員會的地方代理機構(gòu)。

　　發(fā)達國家大都制定有對區(qū)域規(guī)劃的基本任務、組織、管理進行界定的基本法，作為編制區(qū)域規(guī)劃和綜合開發(fā)計劃的依據(jù)，并在實施中制定相關(guān)的具體法律、法令以及政策作為保障。德國依據(jù)基本法�熛喈斢趹椃ㄖ贫�了《國土規(guī)劃法》和《國土整治法》，聯(lián)邦、州和管理區(qū)的規(guī)劃是指導性規(guī)劃，市縣規(guī)劃是指令性規(guī)劃，這些規(guī)劃經(jīng)議會通過后，均具有一定的指導作用和法律效力。日本在１９５０年代制定了《國土綜合開發(fā)法》，該法具有國土開發(fā)基本法或組織法的特點。此外日本還有《首都圈整備法》、《首都圈工業(yè)配置控制法》等。法國在早期實施領(lǐng)土整治計劃中就制定了不少法令，《國土規(guī)劃法》就是建設的基本法。１９９５年，法國議會也通過了《領(lǐng)土整治與開發(fā)指導法》。美國并沒有明確的區(qū)域規(guī)劃法，但《地區(qū)復興法》、《城市增長與社區(qū)發(fā)展法》等，也有一定的區(qū)域性管理效力。

　　因此，我國區(qū)域規(guī)劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，進一步加強區(qū)域規(guī)劃管理部門的組織建設和能力建設，盡快制定出臺《區(qū)域規(guī)劃法》，建立健全符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的區(qū)域規(guī)劃法律保障體系。

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