事業單位改革的基本法律問題

　　■學人新論■王鴻

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，傳統的事業單位體制格局難以適應市場經濟條件下資源優化配置和社會公共服務的需要，改革勢在必行。而我國事業單位現有１３０多萬個，承載著２９００多萬人的就業量，集聚近３０００億元的國有資產，歷史積淀深，職能與利益錯綜交織，因此，事業單位改革是繼國有企業和政府機構改革之后又一重大攻

堅，需要穩步有序，科學統籌，合理規劃。改革不僅需要政策的支持，更需要法律的規范和引導，只有從法律上清晰地界定事業單位的基本問題，才能實現預期的改革目標。

　　事業單位的概念與法律特征

　�。ㄒ唬┦聵I單位的概念

　　事業單位是一個有中國特色的概念，其英文較為準確的意譯為“ｐｕｂｉｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｕｎｉｔ”�煿�共服務機構。而究竟如何定義“事業單位”，眾說紛紜。在國外，類似于事業單位的機構，或相對于政府機構而言，稱之為“非政府組織”（ＮＧＯ）；或相對于企業而言，稱之為“非營利機構”�煟危校�。我國的行政法規和規章對“事業單位”的定義也幾經變遷。

　　筆者認為，對于事業單位的定義一應適應社會主義市場經濟體制下，社會公共服務的發展要求；二應立足于社會主義條件下，國家對人民的責任，充分反映社會主義制度的優越性。因此，事業單位是指以實現社會公共利益為目的，由國家機構或其他組織利用國有資產而依法設立的從事社會公共服務活動的組織。

　�。ǘ�）事業單位的法律特征

　�。薄⒈仨氁詫崿F社會公共利益為目的

　　追求社會公共利益，是指為了不特定的多數人的利益，這種利益主要體現是社會效益，而非經濟利益。如教育、科學、衛生、文化等單位，主要是滿足社會的精神文化需要，滿足社會發展的需要，滿足社會健康的需要，提高民族素質的需要。但以追求社會公共利益為目的，并不意味著不進行任何營利性的經濟活動，只是這種營利的目的不在于將利潤分配給其成員，而是為了更好地實現公共利益。

　�。病⒊跏假Y金來源于國有資產

　　在社會主義市場經濟體制下，從事社會公共服務的組織從資金來源而言，包括了國有資產，社會募捐，私人投資，而事業單位資產的初始來源是國有資產。

　　３、必須從事社會公共服務活動

　　事業單位主要提供公共產品和公共服務，所涉及的領域：一是政府和企業不能也不宜涉足；二是根據國家和社會經濟發展以及經濟運行良性循環的要求，可以較政府與企業更能降低交易協調成本；三是并非政府專屬，以及雖然不屬于政府范圍，但企業做不好做不了又不愿做。

　�。�、必須依法設立

　　我國事業單位是代表國家從事社會公共服務事業的組織，其成立的程序規則基本上等同于國家機關，其法人資格的取得按照民法的規定，需要辦理法人登記的，登記后取得；不需辦理登記的，成立之日即取得法人資格。

　　５、必須是由國家機構和其他組織舉辦

　　事業單位的法律地位

　　（一）事業單位的職能

　　在市場經濟條件下，市場對資源的配置起基礎性作用，而市場機制本身的自利和自發特性將產生溢出效應和公共物品選擇的無效率，因此，政府管理國家和社會的一個重要職能是提供公共物品或公共服務，解決溢出效應，以維護國家和社會的效率、平等和穩定。政府在履行這種職能時一是通過宏觀調控，有目的地引導企業在實現其自身利益的同時，關注社會的公共利益和滿足社會的公共需求；二是利用政府的行政權力，成立實體，具體實施政府的公共服務職能；三是通過政策和法律，引導和鼓勵民間及社會的力量投身于公共服務事業。在我國，事業單位就是政府利用行政權力而成立的為國家和社會提供公共服務的法律實體。其職能一是從事教育、衛生、科技、文化等領域的公共服務活動；二是在特定的情境下，依據法律法規的授權和行政機關的委托，從事一定的社會事務的管理活動。

　�。�、事業單位與政府的職能區域劃分

　　形成于計劃經濟體制下的事業單位，與政府之間的職能劃分不甚清晰，政事不分，政府與事業單位之間的職能交錯，越位、錯位、缺位現象嚴重，社會公共需求得不到有效滿足。筆者認為，事業單位與政府職能的區別在于政府是社會公共服務事務政策的制定者和監督者，而事業單位是社會公共服務政策的具體執行者，通過事業單位的活動，實現政府的公共服務職能目標。

　�。�、事業單位與企業職能區域劃分

　　企業是從事商品生產和經營活動的組織，其目的是獲得更高的經濟利益，并將所獲利潤作為投資人的回報和分配給組織成員。事業單位是提供公共服務的組織，其目的是為了滿足社會的公共需求，實現國家和社會的公共利益。

　�。�、事業單位與社會團體及民辦非企業單位的職能區域劃分

　　事業單位與社會團體、民辦非企業單位都具有非營利性，都從事一定領域的公共服務活動，但社會團體是公民自愿組成，其為了團體成員的共同利益；民辦非企業單位的資金來源是非國有資產，它是政府在發展公共服務事業方面的補充。

　�。ǘ�）事業單位的法律地位

　　１、授權行政主體

　　授權行政主體是指行政職權并不因組織的成立而從憲法和組織法中獲得，而是來自于有權機關通過法律法規授予的行政主體。事業單位經法律、法規的授權，可以成為行政主體。如，教育的學位授予和職稱的評定授予；食品衛生的監督等。

　�。病⒚袷轮黧w

　　根據《民法通則》和《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則的規定，事業單位依法登記獲得《事業單位法人證書》即取得事業單位法人資格，以法人的名義開展活動，成為具有民事權利能力和行為能力的民事主體。

　�。ㄈ�）事業單位法律分類

　　在事業單位的分類上有兩個標準：一是以建立現代市場經濟相適應的公共服務體系為目標進行分類；二是根據現有事業單位的職能特點進行分類改革。前者的目的在于保證公共服務的充分提供，建立有效率的公共服務業，后者的目的在于針對現有的事業單位進行不同類別的改革，以實現前者的遠景目標。不同類型的事業單位，其所享有的權利義務不同，承擔的法律責任不同。

　�。�、事業單位的基本分類

　　傳統的事業單位分類或是按照其所屬部門的不同分為文教、科學、衛生事業單位，農林水利氣象事業單位，城市維護和其他事業單位等；或是按照所有制性質分為全民所有制、集體所有制和民辦事業單位；或是按照預算形式分為全額預算，差額預算，自收自支。但隨著社會主義市場經濟體制下政府職能的轉變和社會公共服務體系的建立和完善，傳統的分類并不能滿足和適應公共需求和事業單位改革和發展的需要。關于事業單位的基本分類，觀點紛紜。如：世界銀行認為，在法律上區分直屬事業單位和獨立事業單位。直屬事業單位可定義為直接附屬于核心政府部門、沒有獨立的法人地位、不獨立核算的事業單位；獨立事業單位可定義為具有獨立法人地位、獨立核算的事業單位；成思危認為，應區分基本事業或非基本事業和純公益、準公益、半公益；等等。

　　筆者認為，事業單位的基本分類一要在符合中國具體情況下借鑒國際經驗；二要以政府的社會公共管理職能為邊界；三要符合事業單位法律特征和職能特點。事業單位以其職能為標準可以劃分為從事基礎服務的事業單位、公用服務性事業單位、社會保障性事業單位、授權協調性事業單位。

　　２、現有事業單位的分類改革與法律屬性改變

　　現有事業單位按照職能可以劃分為生產經營性事業單位，社會公益性事業單位，行政管理性事業單位，三類事業單位在履行職能的過程中，形成不同程度的行政性壟斷，政事不分，企事不分，嚴重阻礙了資源的有效配置，制約著社會經濟的協調發展。因此，應當對現有事業單位以建立有效的公共服務體系，充分保證公共服務的有效提供為主旨進行改革。在清晰界定政府的社會事務服務和管理職能的基礎上，調整公共服務資源的結構和布局。

　　第一，對于從事生產經營活動，其產品和服務市場化的事業單位，應當改變其事業單位法律屬性，改制為企業。在此過程中應當避免過度“市場化”，如葛延風所說的，“一些承擔社會公益職能，事實上不應市場化、企業化的機構卻被推向市場。這些機構在實施了企業化改制或企業化運行后，自然將營利視為主要目標，本身應具有的公益目標則大都被放棄，一些機構甚至不惜采取損害社會公益目標的手段獲取自身經濟利益，最終使政府職能和國家目標受到影響。”

　　第二，對于以行政管理為主的事業單位，進行職能還原和授權；應當由政府行使的行政管理權，還原給政府，必須由事業單位承擔的行政權，應當由法律法規明令授權。

　　第三，對于社會公益性事業單位應該區分重點，合理界定，一是加大政府投入的基礎性公共服務的力度，二是可以由社會力量組織服務的，應轉為非營利機構。社會公益性事業單位改革應認識到民間和社會力量只能是政府作用的補充，從非營利組織發達的國家看，非營利組織“所提供的服務領域也大都集中在文化、非義務教育、醫療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學研究領域。而那些公益性很強、產品或服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，如基礎教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的技術研究和推廣、衛生防疫以及公眾基本醫療服務等，仍采取政府直接組織方式�！保ǜ鹧语L）

　　（四）事業單位的內部管理制度與組織運行方式

　　現行的事業單位誕生于計劃經濟體制之下，深受行政管理模式的影響。事業單位在法律上雖然是一個獨立的法人，其職能也有別于國家機關，但長期以來在組織的運行方式上基本等同于國家機關，如單位的行政級別、人事制度安排、內部機構設置、福利待遇等。而由于事業單位所從事的活動領域與政府的行政管理職能不同，其人員的組成具有明顯的專業和職業特征，因此，統一的行政管理模式并不能有效促進事業單位履行職能，難以建立有效的激勵和約束機制，不同程度挫傷了人員的工作積極性。事業單位改革應當在宏觀調整的前提下，解決微觀的運行機制問題：不同類別的事業單位采取不同的內部管理制度與組織運行方式，建立和完善事業單位良好的治理模式。如，內部機構的設置及其權利義務，財務管理制度、人事管理制度等。

　　公共服務與事業單位法律體系的框架

　�。ㄒ唬┦聵I單位改革中的法律制度缺失

　　隨著政府職能的重新界定和公共服務需求的增強，我國現有的關于公共服務事業的法律問題日益顯現：一是法律規定滯后，現實的運作缺乏法律的支持和保障；二是已有法律規定與現實情境有差異，形成法律規定鉗制；三是現有法律相互間的沖突，缺乏統一性和協調性；四是立法中上位法與下位法的定位模糊，難以形成公共服務法律體系的有機整體，直接影響了事業單位改革的效率。如：

　　第一，我國事業單位改革牽涉到主體法律屬性的變遷，按照分類改革，一是重新確立事業單位的法律地位；二是轉制為企業；三是轉制為非營利機構。目前關于事業單位的法律規定，有《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則，該條例無論從內容上，還是法律效力上都無法適應事業單位改革的需要。在事業單位轉制為企業的過程中，多是根據政府的政策并比照國有企業的改制法律，而事業單位改制過程的法律適用包括了兩個階段：事業單位如何轉為企業的法律適用和轉為企業后法律的適用。第一階段的缺失，為事業單位改制后留下法律隱患；事業單位轉制為非營利機構，法律適用更是空白。

　　第二，在科教文衛等公共服務領域，我國相繼出臺了一系列法律法規，如教育法、教師法等，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會公共服務需求的增強，政府職能的轉變，現有的法律法規難以適應變化了的實踐要求，或需要修改，或需要廢止。

　　第三，事業單位改革需要相關制度的配合，如公共財政制度，社會保障制度，公務員制度等，相關制度的改革和法律法規的健全在一定程度上決定和影響事業單位改革成敗。

　�。ǘ�）公共服務法律體系的結構

　�。�、公共服務組織管理法

　　公共服務組織管理法是調整公共服務主體在設立、變更、終止過程中和公共服務主體內部管理過程中所發生的組織管理關系的法律規范的總稱。如，事業單位組織管理法、非營利機構組織管理法。通過公共服務組織管理法，明確事業單位、非營利機構組織的內涵、宗旨、權利義務、內部機構的設置、設立、變更、終止的情境及程序等。

　�。�、公共服務運行法

　　公共服務運行法是調整在實施公共服務活動中所發生的社會關系的法律規范的總稱。如，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國衛生法》、事業單位與非營利組織稅收法等，通過公共服務運行法，賦予不同類別的公共服務組織不同的權利義務，明確法律責任等。

　　３、公共服務監督管理法

　　公共服務監督管理法是調整在監督公共服務活動中所發生的社會關系的法律規范的總稱。在市場經濟體制下，政府在公共服務方面的作用是“政府不在于提供公共服務，而在于保證公共服務被提供”，通過公共服務監督管理法，明確監督機構的性質和法律地位，主要職責等，保證公共服務提供充分有效，以滿足社會公共需求。

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