城市布局：小馬拉大車現象分析

　　由于縣強市弱，中心城市不僅不能有效發揮輻射帶動作用，而且還與各縣市之間存在著發展空間、經濟管理權限、產業發展、城市和區域規劃、基礎設施建設等等矛盾，造成了經濟建設中的浪費和不配套，嚴重影響了區域經濟的協調發展。在當前區域經濟一體化快速發展、區域競爭加劇的背景下，“小馬拉大車”不利于發揮中心城市的功能，不利于區域競爭力的提高。

　　■大勢觀察■李忠

　　中心城市具有較強的集聚功能和輻射作用，是帶動地區經濟發展的重要增長極。中心城市要發揮輻射帶動作用需要具備一定的條件：經濟規模應比較可觀，整體實力應比較雄厚，國內生產總值在所屬區域中應占有相當的比重，人均ＧＤＰ應該高于區域平均水平，這是中心城市最基本的經濟特征，是發揮其作用和效能的經濟基礎。

　　上世紀８０年代初我國開始逐步實行財政包干新體制（分灶吃飯）和市領導縣的新的行政管理體制，中心城市的發展開始受到重視。１９８４年《中共中央關于經濟體制改革的決定》中提出“要充分發揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規模的、開放式、網絡型的經濟區”，這一決定的目的是要通過城市帶動鄉村、通過中心城市帶動縣域經濟，實現城鄉合治、共同發展。那么，經過２０多年的發展，我國實行了市管縣的地級市的中心城市發展的如何呢？

　　“小馬拉大車”現象大量存在，協調中心城市與周邊縣市關系是實現區域發展的迫切問題

　　目前在我國的地級市中，中心城市的實力相對較弱，“小馬拉大車”的現象是普遍存在的。這種現象主要有兩種表現形式：一是中心城市實力確實不強，橫向縱向比都弱，而市域范圍又較大，市轄縣較多的“小城區、大農村”現象，這種現象在河北、山西最為典型；二是雖然中心城市經濟規模并不是很小、實力并不是很弱，但由于縣域經濟較強，相對于強大的縣域來說，中心城市輻射帶動能力有限，我們在此稱之為“弱市強縣”現象。在我國的東部沿海發達地區 “弱市強縣”現象較為普遍。

　　從有關統計可以看出，不包括海南、西藏及４個直轄市在內的全國２５個省區的地級市市區占地區的比重，ＧＤＰ為５０．７％，人口為２６．８％。而北京、天津、上海三個直轄市市區ＧＤＰ及人口占全市的比重分別為９７．３％、８８．７％、９８．８％及９３．９％、８１．８％、９５．２％。可以看出，地級市的中心城市的集聚程度相對于直轄市來說明顯偏低。從東、中、西三大地帶來看，中部地區中心城市的集聚程度最低，主要是市轄縣較多，表現為“小城區，大農村”現象；西部地區中心城市的總量及人口比重最高，主要是因為西部地級市轄縣相對較少且西部地區的縣域經濟不發達；而在東部地區中心城市的總量及人口比重低現象最普遍，主要是由于東部地區的縣域經濟較強。

　　在經濟發達的東部地區，只有遼寧、廣東兩個省的地級市市區ＧＤＰ占地區的比重高于全國水平。而這兩個省的市區ＧＤＰ之所以占的比重相對高一些，也與其轄縣少有關，兩省平均每個地級市分別管轄３．１、３．４個縣（或縣級市），均遠遠低于全國平均水平。“小馬拉大車”在東部地區主要表現為弱市強縣現象。在第三屆全國縣域經濟基本競爭力最強的Ａ級中，東部地區占總數的７８．５％；中部地區占１５．５％；西部地區占６．０％。在東部地區，強縣數量多，而中心城市實力又不強，弱市強縣現象也就比較明顯。

　　在東部發達地區，浙江、江蘇兩省的弱市強縣現象是比較突出的。改革開放以來，浙江、江蘇兩省的鄉鎮企業及小城鎮快速發展，縣域經濟不斷增強。在第３屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣評比中，浙江、江蘇兩省是擁有全國百強縣最多的兩個省，分別為２７個及２１個。浙江省１１個地級市中９個擁有百強縣；江蘇１３個地級市中也是９個擁有百強縣，很多市不只擁有１個百強縣，僅蘇州市就擁有５個全國百強縣。縣域經濟強大，弱市強縣現象也就更明顯。從這兩個省擁有百強縣的地級市來看，除杭州、無錫等個別市區實力較強的地級市外，絕大部分地級市中心城市規模偏小，輻射力不足，中心城區與周邊縣市在發展水平和運行質量上存在著落差，對周邊縣市帶動作用不強。

　　弱市強縣現象在浙江省尤其明顯。２００２年，浙江１１個地級市中有３個市區的人均ＧＤＰ低于全市，這３個市是金華、嘉興和舟山。人均ＧＤＰ是反映城市實力的一個重要指標，中心城市人均ＧＤＰ低于全市，低于縣域，這說明中心城市的實力弱于縣域，那么對縣域的帶動作用也就弱。浙江省弱市強縣現象的產生有其特殊的體制背景。浙江省的財政體制實行的是“省直管地、縣”的模式。在這種模式下，地區一級（市）財政只對省財政有結算關系，且預算內財政收入僅限于地級政府所在市，而與行政轄區內的縣（市）沒有對應的財政結算關系。在這種省直管縣的體制下，縣向省政府爭取指標，不同于縣政府向市政府爭取指標而市政府截留省政府指標的情況，所以這時，縣政府的財權擴大了，縣能夠拿到更多財政收入，有利于縣域經濟的發展，這也是浙江省縣域經濟強大的原因之一。從２００２年８月起，浙江省實行“放水養魚”政策，把地區一級的經濟管理權限直接下放給紹興縣等２０個縣區，經濟上近似“省管縣”，并且還準備把更多的原屬地級市的經濟管理權限下放到縣（市），以達到進一步促進縣域經濟的目的。目前，浙江省的縣域經濟已占到全省ＧＤＰ的７０％，與此形成鮮明對比的是，浙江省１１個地級市的實力及其增長與縣域經濟實體相比相對弱和慢。

　　由于縣強市弱，中心城市不僅不能有效發揮輻射帶動作用，而且還與各縣市之間存在著發展空間、經濟管理權限、產業發展、城市和區域規劃、基礎設施建設等等矛盾，造成了經濟建設中的浪費和不配套，嚴重影響了區域經濟的協調發展。在當前區域經濟一體化快速發展、區域競爭加劇的背景下，“小馬拉大車”不利于發揮中心城市的功能，不利于區域競爭力的提高。因此，統籌協調中心城市與各縣市的關系，強化中心城市的輻射帶動功能，成為各地市，尤其是弱市強縣問題比較突出的地市的當務之急。

　　“小馬拉大車”現象產生的原因分析

　　１．體制原因

　　分析弱市強縣現象產生的原因，就不得不從市管縣體制來談起。我國的市管縣體制改革興起于八十年代、鼎盛于九十年代。１９８２年，中央決定改革地區體制，推行市領導縣體制，并以江蘇為試點。１９８３年１月，國務院批準江蘇省撤銷所有地區，地區所轄各縣劃歸１１個市領導。之后，全國各地全面推開。截止２００２年１２月３１日，全國２７不包括香港、澳門、臺灣及４個直轄市。個省區除海南是實行省管縣體制外，其余２６個省區全部實行了市管縣體制。２７個省區中有１４個省區的地區已經全部改為地級市。除青海、西藏只有省會城市一個地級市外，其余２５個省區均有２個以上的地級市。全國共有地級行政建制３３２個，其中地級市２７５個，占地級行政建制的８３％，縣級行政建制２８６０個，其中市轄區８３０個，縣級市３８１個，縣１４７８個，自治縣１１６個，此外，旗、自治旗、特區、林區分別為４９、３、２、１個。全國２７５個地級市中，只有內蒙古的烏海、福建廈門、湖北鄂州、廣東佛山、海南海口及三亞、甘肅嘉峪關、新疆克拉瑪依８個市不帶縣，地級市領導的縣占全國縣級單位總數的７０％以上。

　　實行“市管縣”體制，目的是為了發揮城市對農村的帶動作用，通過城鄉合治來充分調動地區資源，實現城鄉協調發展。但是，正是因為實行“市管縣”體制，所以才產生了中心城市和各縣市的利益沖突問題，也因此產生了中心城市和各縣市的協調發展問題，產生了“小馬拉大車”的現象。目前，我國實行市管縣的地級市，主要有以下五種形式：一是地市合并，即將原來具有相當經濟實力的省轄地級市與原地區行政公署合并，實行市管縣。這類地級市的中心城市由于是長期歷史發展形成的，實力相對來說較強；二是撤地設市形成的地級市，這類地級市和第一類的區別就是原地區沒有地級市，地區行政公署所在地有的是縣級市，有的是縣，有的是甚至還是鎮，地區行政公署所在地成為中心城市，雖然不能一概而論，但相當一部分規模偏小，對市域經濟的輻射帶動作用有限；三是縣級市升格為地級市。由縣級市升格為地級市又有兩種情況，一種是原來設立的縣級市，具備一定的經濟實力，另一種則是改革開放后縣改市后又升為地級市，如浙江的嘉興、湖州、紹興、金華、衢州等市，都是７０年代末８０年代初以來陸續改市，進而再升格為地級市的；四是將縣直接升格為地級市，實行市管縣。這種類型主要出現在廣東，如１９８８年廣東省撤銷了清遠、河源、陽江三個縣，設立了清遠、河源、陽江三個地級市；五是在能源、原材料工業基地興建的資源型城市，這類城市大多數是在原為鄉村或無居民點的情況下平地起家且迅速發展成為地級市，并劃入部分縣實行市管縣。從上可以看出，實行市管縣體制的中心城市從起源上分為四類：一是長期歷史發展過程中形成的經濟中心；二是由縣級市發展而來；三是在縣城或鎮的基礎上發展而來；四是在鄉村甚至無居民點處新建立的城市。因此，我國地級市的大多數中心城市起點較低，城市基礎較弱，相當一部分中心城市并非是由于長期經濟發展自然形成的經濟中心，而是被推上了中心城市的位置，由于先天發育不良，其經濟實力與所管轄的縣的落差不大，甚至還比不上所轄縣，再加上有的市所轄的縣數量較多，因此中心城市不能有效地輻射并帶動所轄縣，這是小馬拉大車現象產生的體制根源。

　　２．發展原因

　　改革開放后縣域經濟快速發展，中心城市與縣域的實力對比發生了變化。８０年代我國實行的市管縣體制，盡管存在著這樣那樣的弊端，但是不可否認，這一體制在發揮城市對農村的帶動作用、發揮城市工業對鄉鎮企業、私營企業的帶動方面還是起到了一定的作用。隨著我國改革開放的進一步深入，縣域經濟也快速發展起來。２００２年，全國縣域內人口總數達９．２億，占全國總人口的７１．６％；全國縣域經濟的國內生產總值（ＧＤＰ）達５．７萬億元，占全國ＧＤＰ的５４．５％。全國縣域經濟ＧＤＰ增長速度（當年價比）為１１．３％，高于同期全國經濟增長速度。在沿海經濟發達省份，通過大力發展鄉鎮企業及個體私營經濟，縣域經濟日益強大，廣東、江蘇、浙江等省份的一些地級市，縣域經濟比重占到了７０％以上。與此同時，中心城市發展速度相對較慢，比重日趨下降，出現了“小馬拉大車”或者弱市強縣現象。

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