中國經濟時報：燃油稅之火溫暖了誰又燒到了誰

　　本報記者 王坤

　　國家在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確指出，“十一五”期間，將實行有利于增長方式轉變、科技進步和能源資源節約的財稅制度……調整和完善資源稅，實施燃油稅。

　　事實上，早在1994年我國已正式提出開征燃油稅的動議，但直到目前仍是“只聞樓梯響，未見人下來”。順應社會發展趨勢的“燃油稅”為何難產多年？這把在望之“火”究竟溫暖了誰？又燒到了誰的利益？

　　“燃油稅”肩挑節能大梁

　　據我國有關機構預測，2010年以前，我國石油消費年均增長速度為3．5％左右，2010－2020年為3％左右；2010年和2020年石油需求將分別達到2．9億噸左右和3．9億噸左右；今后20年，國內原油產量雖然將繼續呈上升趨勢，但增幅有限，預計2010年和2020年產量將分別達到1．7億噸和1．8億噸左右。業內保守預測認為，石油供需缺口2010年為1．2億噸左右，2020年為2．1億噸左右；我國對國外石油資源的依賴程度將由目前的20％上升到2010年的40％多和2020年的50％多。

　　而根據世界能源機構預測，中國的石油需求量2010年為3．5億噸，2020年為5億噸；原油產量2010年為2億噸，2020年為1億噸，2010年缺口將達到1．5億，2020年達4億噸。

　　專業人士分析，隨著我國對進口石油依賴程度的提高，今后國際石油市場暫時和局部的短缺，以及油價的異常波動，這些將對我國石油供給和國民經濟產生越來越大的影響和沖擊。

　　“出臺燃油稅主要就是為了控制能源消費。”商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究部副研究員童莉霞在接受中國經濟時報記者采訪時如是說，“我們國家能源安全正面臨嚴峻的挑戰，如果不加以控制，石油等資源越來越依靠進口，那么國家的經濟安全就將掌握在別人的手里。”

　　國家信息中心經濟預測部經濟師牛梨在接受本報記者采訪時也表示：“開征燃油稅主要是為了我們國家經濟保持一個平穩的增長速度，是能源發展的優先戰略。因為我們的浪費實在很嚴重，而在能耗上我們節約的空間也很大。另外，有些地方的過路過橋費的收取是不合理的，開征燃油稅后，將費改成稅，從某種程度上來說，有利于抑制亂收費現象。”

　　事實上，“燃油稅”并不是一個新名詞，世界上很多國家都有這樣的稅種。目前，日本的燃油稅稅率是120％，德國是260％，法國是300％。在這些國家，高燃油稅政策不僅有效控制了能源消費，促進了其節油技術的發展，同時也促進了節能小型車的普遍應用。

　　“難產”11年

　　“燃油稅”燒了誰的利益

　　根據日本和歐洲等國的多年經驗，機動車節油最經濟有效的措施就是制定和實施機動車燃油經濟性標準，并實施車輛燃油稅等相關制度，促進汽車制造企業改進技術，降低油耗，提高燃油經濟性，引導消費者購買低油耗汽車。

　　在我國，“燃油稅”的出臺卻經歷了持續10多年的“難產”期，而且目前仍在繼續。

　　早在1994年，我國已開始動議開征“燃油稅”事項。1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費等，當時燃油稅是新一屆政府作為稅費改革的突破口提出來的。1998年10月，國務院提請全國人大審議的公路法修正案草案里，將“燃油附加費”改為“燃油稅”。由于各界意見分歧較大，全國人大曾經兩次否決了這個議案。

　　“經過多方協調，1999年我們國家通過了《公路法》的修正案，修正了第36條，上面提到國家可以采取依法征稅的辦法籌集公路的養護資金，其中還說了具體實施步驟和辦法由國務院來做出規定，事實上燃油稅前期的鋪墊工作都已經完成了。”首都經濟貿易大學財政系稅收教研室主任劉穎告訴本報記者。

　　然而，當時恰逢

　　為什么燃油稅千呼萬喚卻不出來呢？很多專家都認為油價居高不下并不是主要問題，部門之間難以協調的利益關系才是最主要的阻力。

　　牛梨告訴本報記者：“我們國家從前有大量的過路過橋費，再加上養路費，老百姓在汽車方面的消費已經很高了，既然要費改稅，如果稅率制定合理的話，不見得馬上就會增加老百姓的負擔。”

　　劉穎認為，這么多年燃油稅一直沒能開征，一個突出原因是中央和地方之間利益關系的問題。“原來路都是地方修的，收取養路費也是由地方來收，開征燃油稅后國家可能會取消養路費，這樣中央和地方之間的關系就有一個協調問題，政府開征燃油稅后面臨如何擺正和地方以及修路部門之間關系的問題。”

　　還有一個原因是交通系統和稅務系統之間的利益關系問題，“交通系統要通過收取養路費來維持財政收支，如果不收費改收稅，那么交通系統的財政收支可能就要出現問題。我國一直沒有開征燃油稅，與如何解決交通系統幾十萬人的生計工作問題有一定的關系。”

　　“此外，并不是所有的單位都交養路費，現在改成燃油稅了，對于那些原來不交養路費的單位、個人等于憑空增加了他們的負擔。最典型的例子就是農民，還有一些地方的機關、事業單位原本也不需要交養路費。”

　　劉穎還表示，“我們國家在提出燃油稅之前，在油方面的征稅就已經有幾個稅種了，一個是增值稅，稅率是17％，還有一個是消費稅，而且消費稅和增值稅是疊加在一起征收的。如果開征燃油稅，消費稅不改動，我們國家在油方面的征稅就出現了三個稅種。這樣，老百姓肯定不能接受。”

　　“火”燒幾度最相宜

　　開征“燃油稅”雖然阻力重重，卻也勢在必行。而采取何種征收方案在業界也引發激烈討論。

　　據劉穎介紹，世界上其他國家開征燃油稅使用的是比例稅率，我國在設計方案的時候如果借鑒其他國家的經驗，用比例稅率比較合適。“比例稅率的優點是調控的力度特別強，但也有它的缺陷，如果我國設計成30％或者50％的稅率，隨著油價的增加，燃油稅的稅額就會跟著增加，這樣一來不易被百姓接受。”

　　劉穎還告訴記者，我國最早在設計燃油稅方案時，也曾經考慮過采取定額稅率，這種稅率的調控力度沒有比例稅率強，但是在實際操作過程中，即使油價上升了，稅沒有變化，稅額增長相對比較緩和，這樣百姓更容易接受。因此，如果從百姓能否接受的角度看，定額稅率比較容易被大眾所接受，但如果從國家在這方面具有強有力的調控力度角度來說，比例稅率則更加合適。

　　據國家能源辦的一位工作人員透露，目前有三種征收方案供商榷與討論，根據這三種方案，燃油稅的征收標準分別為30％、50％和100％，這也被稱作燃油稅改革的低、中、高方案。

　　東北財經大學財稅學院教授吳旭東對本報記者表示：“開征燃油稅以后肯定會增加消費者的負擔，國家的目的是要通過燃油稅來限制消費，但是要在人們可以承受的范圍內，我個人認為燃油稅的稅率不應超過30％。”他認為，稅率要根據調節的力度來制定，國家如果想限制大量的消費，稅率的制定應該偏高，如果想取到一般的限制作用，稅率就定的低一點，但最重要的是要考慮單位和個人的承受能力。另外，制定方案應該通盤考慮相關的稅種，目前我國已有車輛購置稅、車船使用費，如果再開征燃油稅可能會加大消費者的稅負。“施行費改稅后等于把車船使用費變成純正的財產稅，也就是對車船的財產征收的稅，而不是以原來的使用形式征收的。另外，應該取消車輛購置稅，這樣再開征燃油稅會有一個社會基礎——群眾的支持度。”

　　牛梨則認為，征稅之初可以將稅率制定的低一點，然后慢慢再進行適當的調整，這樣就不會讓老百姓一時心理無法接受。

　　誰能享受補貼的溫暖

　　面對一路攀升的油價，國家發展和改革委員會價格司司長趙小平日前向媒體表示，要建立石油與相關行業的價格聯動機制，對部分弱勢行業和弱勢群體進行油價補貼。

　　而一旦開征燃油稅，油價波動將更難估量，而農用車、

　　“開征燃油稅，對農民的影響將是最直接的。”牛梨認為，農民在使用農用機械的時候，不涉及養路費、過橋費等，如果開征燃油稅等于憑空增加了農民很大的負擔，因此國家應該考慮給予農民適當的補貼。為了避免補貼金發不到農民手上的情況發生，他建議可以通過直接減輕稅額來達到補貼的效果，這樣一來實際上起到了稅收支出的作用，等于將補貼金更直接的返還給了農民。他還表示，對于軍隊應施行免稅，但要區別對待，如果出于軍事目的應該減稅，如果出于經營目的則應該正常繳稅。

　　劉穎也認為，雖然開征燃油稅具有普遍性，但是對于一些特殊行業或群體應該給予特殊的照顧，“不過這個特殊待遇有一定的難度，會有一部分人‘鉆空子’，所以如果采取補貼優惠的措施應該是有組織的進行，比如從農民角度來說，是不是可以由鄉或一級政府出面進行組織統計。另外，國家采取這方面的優惠也不能太大，而且要對這方面的優惠進行嚴格的監控，要有組織的進行減免稅的申請和審核。”

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