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中國（海南）改革發展研究院
改革走到今天，全面協調利益關系、構建和諧社會同政府改革有著直接或間接的聯系。鑒于此，我院于2005年6月25－26日在�？谂e辦了“政府轉型與建設和諧社會國際論壇”。中外專家就以人為本與公共政策的轉型，收入分配體制改革中的公平與效率，社會責任、公共利益與公共治理，以公共服務為中心的政府轉型等議題展開了討論。我院參照專家的觀點
，提出以下建議。
一、我國正步入公共需求快速增長和利益關系深刻變化的重要時期，實現以公共服務為目標的政府轉型對建設和諧社會至關重要
我國進入經濟社會轉型時期，利益主體和社會結構正在發生重要變化，社會矛盾和社會問題日益突出，并已成為世界上收入差距比較大，城鄉差距比較嚴重，就業、公共醫療、義務教育、社會保障等公共需求和公共服務方面問題比較突出的國家之一。這一現實，給改革發展和建設和諧社會帶來許多不穩定因素，給政府擴大社會管理和公共服務職能提出嚴峻而迫切的課題。
1、面對公共需求快速增長的趨勢，必須擴大和強化政府公共服務職能。國際經驗表明，一國的人均ＧＤＰ從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速擴張的時期。我國正處在從一般溫飽社會向全面小康社會加快發展、從傳統農業社會向工業社會加速轉型的關鍵時期。在這個發展與轉型的特定時期，已開始形成全社會公共需求快速增長的現實基礎。
從我國經濟體制轉軌和經濟發展的要求看，我們面臨著公共產品供給的雙重壓力：一方面要承擔改革成本，解決歷史欠賬問題；一方面又要著眼于發展，并為中長期發展創造條件。公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺以及公共服務的不到位，已是一個相當突出的問題。但是，現實的主要問題是，政府的公共服務職能相當薄弱，主要精力和大部分財力還沒有用到社會事業發展和公共產品供給方面。因此，必須從建設和諧社會的高度來認識擴大和強化公共服務職能的必要性和緊迫性。
2、改革攻堅階段，要有效地解決利益博弈與利益分享的矛盾，必須關注多數人的利益，尤其是弱勢群體的利益。經過26年多的市場化改革，我國的社會結構發生了重大變化，強勢群體和弱勢群體不僅形成，利益博弈也日益明顯化，如何實現利益分享的矛盾和問題越來越突出。在這種情況下，政府應當關注弱勢群體的利益，使多數人能夠不斷地分享改革的成果。一是政府本身要以公共服務為主要職能，確保自身行為的公共性，把守護公平和正義作為政府的核心價值理念和原則；二是要建立市場經濟調節下的利益均衡機制，通過公平的政策和制度安排體現和保護弱勢群體的合法權益；三是以人為本，要為廣大弱勢群體提供基本而有保障的公共產品和公共服務。
3、以公共服務為中心的政府轉型對建設和諧社會具有決定性影響。隨著公共需求的快速增長，社會結構進一步分化，社會矛盾更加復雜，不同社會主體之間的利益沖突不可避免，并將引發一系列社會問題，加大社會風險程度。因此，政府轉型牽動經濟社會發展全局。拉美一些國家的實踐告訴我們，這些矛盾和問題如果處理不好，不僅會激化社會矛盾，并會由此導致經濟社會發展的中斷或倒退。因此，適應全社會公共需求的變化，擴大政府的公共服務職能，是保持經濟持續增長、解決錯綜復雜的社會矛盾和實現社會穩定發展的重大舉措。
二、按照建設和諧社會的要求，從滿足老百姓日益增長的公共需求出發，實現政府公共服務理念創新
快速增長的公共需求與基本公共產品供給的嚴重不足，已對政府轉型提出越來越迫切的要求。政府積極回應人們日益增長的公共需求，最重要的是實現公共服務理念的創新，加快推進以公共服務為中心的政府職能轉變。
4、市場經濟條件下，政府職能的本質是公共服務。在市場經濟條件下，經濟建設的主體是企業、是社會，政府的主要職能是為經濟發展提供良好的市場環境和社會環境。無論是經濟調節、市場監督，還是社會管理，其本質都是公共服務。這就要求把政府對經濟的有效管理和控制，主要限定在公共服務的范圍。強化公共服務理念和公共服務職能，是市場化改革新階段以經濟建設為中心對政府作用的客觀要求。
5、擴大政府的公共服務職能是有效化解社會矛盾的基礎和前提。隨著公共需求的快速增長，人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務，人們越來越期望建設一個公開、透明和沒有腐敗的政府。在市場經濟體制框架初步建立的條件下，政府應當把自己的基本職能定位為公共服務，把主要注意力轉移到加快解決就業、收入分配、社會保障等方面，積極促進社會事業的發展。這樣，才能有效地緩解社會矛盾，解決經濟社會發展失衡的問題。
6、政府要鼓勵和倡導先進文化，使經濟增長伴隨文化繁榮，這是建設和諧社會的重要條件。歷史經驗表明，財富的增長可以使人民富足和社會安定，也可能使人民不滿，造成社會不穩定。因此不能認為經濟增長能夠解決所有的問題。如果缺乏文化和信仰，就會使功利主義盛行，對財富形成過高的預期，加劇人們心理的不平衡和各種社會資源的緊張程度，降低人們的幸福程度。我們必須清醒地看到，無論是政府還是市場，在文化不健全的情況下，都不能擺脫物質利益的誘惑，從而形成政府和市場雙失靈的狀況。文化具有超越功利的獨特品質，可以通過個人的自律降低交易成本，可以彌補政府和市場的缺陷，從而有效地緩解社會沖突和人與人之間的緊張程度。
7、樹立以可持續發展為中心的發展戰略理念，為人的生存發展提供良好、持久、和諧的環境與條件。在過去的20多年中，我國經濟發展最快，社會發展緩慢，政治發展嚴重滯后�！耙越洕ㄔO為中心”在有的地方演變為以ＧＤＰ為中心，并為此付出了資源高消耗、環境高污染的代價。因此，要用可持續發展的戰略思維，重新審視我國的現代化戰略目標和相關的指標體系，并且要為以可持續發展為中心的國家發展戰略提供有效的制度基礎。
8、建設和諧社會，必須實現民主與法治的統一、活力與秩序的統一、多元與公正的統一。保證人民當家作主，堅持和發展人民民主，并使這種民主能夠制度化、規范化和程序化，是和諧社會的本質要求和根本實現途徑。民主要與法治相結合，要在立法過程中體現人民意志和利益，進而使社會各種行為主體在憲法和法律范圍內活動，使整個社會在法治軌道上正常運轉。其次，和諧社會應是一個充滿朝氣、充滿活力的社會，不能把它理解為“一潭靜水”的社會。一是要發展先進生產力，這是社會最活躍、最革命的因素；二是要推進市場化改革，為社會充滿活力提供制度支撐。要通過政府轉型，在市場經濟的基礎上，重建社會秩序，形成社會規范，從而達到“活而有序”。經過26年多的改革，我國社會已經由過去一個結構比較單一的社會轉變為多元并存的社會，這是社會的巨大進步。但也要看到，多元社會主體之間既有價值一致的一面，也有價值差別甚至是價值沖突的一面。這里的關鍵在于制定、采取以“社會公正”為靈魂的社會政策。為此，政府要擺脫、超越新老既得利益集團的束縛，站在社會公正的立場來處理問題。
三、按照建設和諧社會的要求，政府應當有明確的社會發展目標，確保社會管理的有效性
當前，我們要建設的和諧社會，是在多元利益主體初步形成和分化的前提下，運用現代制度、現代機制和現代文明來解決社會領域的矛盾和問題，建立現代公共治理最基本的框架和基礎，加快社會事業的發展。
9、政府要樹立新的社會管理理念。建設和諧社會，首先需要完善與和諧社會目標相適應的社會管理，這是保證和諧社會的制度和組織基礎。社會發展嚴重滯后于經濟發展已經成為制約我國下一步可持續發展的重大問題。國際經驗表明，市場經濟本身可以提高經濟運行的效率，但是也伴隨著收入差距拉大、失業等嚴峻的社會問題。而且，這些問題并不能隨著ＧＤＰ的增長而自動得到解決。因此要從戰略上高度重視社會管理。隨著市場化改革的深入，與傳統的計劃經濟時代相比，我們面臨的社會環境發生了重大變化，必須根據變化了的形勢轉變社會管理理念，用全新的觀念來完善社會管理。傳統體制下的社會管理依靠政府的權威實現社會控制。而在市場經濟條件下，個人擁有較多自由選擇的權利，通過法律、規范、以及文化來形成和諧的秩序。
10、有效地推進傳統的社會管理體制向公共治理轉變，按照公共服務型政府的要求推進社會管理體制改革。我們提出的統籌經濟社會發展，基本前提是承認經濟發展和社會發展分屬于兩個不同的發展范疇，有其各自獨立的內涵、特征、目標、規律和衡量標準。在過去的20多年中，我們樹立了清晰的經濟增長指標，但是對社會指標的認識還比較模糊。在“十一五”期間，要確保社會發展和社會進步，就必須把社會目標逐步清晰起來，納入整個發展規劃當中。不能把社會管理簡單地看成是政府單一的行政控制。事實上，隨著市場化改革的逐步深入，政府也不可能再掌握和分配一切社會資源，也不可能插手所有的社會領域。因此，在社會管理中，企業和民間組織都有責任，要在政府、企業、民間組織三者之間的良性互動中形成有效的公共治理。
11、要正確處理政府和社會民間組織之間的關系。在公共治理的框架下，政府要積極穩妥地發展社會民間組織，逐步把一些傳統意義的社會管理職能以多種形式下放給一些非政府、非營利性組織承擔。要在政府、企業和非政府公共組織之間建立起一種取長補短的平衡關系，為社會整體的進步提供推動力。伴隨著市場化改革的進程，社會開始從單一中心向多元中心過渡。在這個時期，社會體制改革的重要內容就是建立一個利益均衡機制，通過利益的表達和博弈來消除社會矛盾。從這個角度看，有組織的理性比非組織的理性更有效。在社會矛盾和社會危機因素不斷加大的情況下，積極穩妥地發展各類社會民間組織，形成在黨領導下的協商對話制度，遠比非理性的個體行為要好得多。
四、按照建設和諧社會的要求，加快推進政府轉型的實際進程
當前，加快推進政府轉型有兩個大的背景：一是經濟發展中許多深層次的矛盾和問題都同政府職能轉變相聯系；二是社會生活中突出的矛盾和潛在的風險，要求強化政府的公共服務職能。在這種特定的背景下，我們要把政府改革放到更加突出的位置，努力實現政府轉型的實質性突破。
12、把以公共服務為中心的政府轉型作為改革攻堅的重點。政府改革滯后，事實上越來越制約著其它領域改革的進程，并由此增加了改革的復雜性和難度。未來幾年，我國的改革有可能發生幾個重要的轉變，例如：第一，由微觀體制改革向宏觀管理體制改革的推進和轉變；第二，由競爭性領域的改革向壟斷性領域改革的推進和轉變；第三，由經濟體制改革向社會體制改革的推進和轉變。這三方面改革的推進和轉變，在相當大程度上依賴于政府轉型。因此，“十一五”時期以政府轉型為重點，各項改革才會有新的進展。
13、以公共服務為主要目標，加快行政體制改革。從關注公共需求變化和擴大政府公共服務職能出發，是新階段行政體制改革的基本要求。這就要特別強調明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務中的責任和權利，在此基礎上深化地方行政管理體制改革。當前，應當根據實際情況，盡量減少我國政府的行政層級，逐步探索取消地（市）行政層級，撤消市管縣體制，加強縣級財政功能。要盡快試點從鄉財縣管入手，把鄉鎮政府變成縣（市）政府的派出機構。此外，加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系，并按照這一目標推進事業單位改革。
14、建設和諧社會，要實現公共政策的轉型和創新。隨著公共需求和公共利益的變化，實現以人為本的公共政策轉型和創新已經成為黨和政府提高建設和諧社會能力的當務之急。首先，實現公共政策由封閉和半封閉向公開透明的轉變。當前，我國的改革開放面臨新的變化：一是隨著市場化和對外開放的深入，以人為本已經成為國際國內社會的共識；二是信息化時代的到來，信息傳播和信息的作用超過了以往歷史上所有的時期。在這種情況下，公共政策的效果更加取決于社會公眾的認同和參與程度。這就需要政府從分化了的社會利益現狀出發，賦予老百姓更多的知情權、選擇權、表達權和監督權。在此基礎上建立健全公共利益的實現機制、公平的利益分配機制、有效的利益整合機制，以及改革過程中合理的利益補償機制等。
其次，以人為本，要實現由單一、嚴格的行政控制向人性化的公共治理轉變。公共政策的執行是政府直接面對廣大老百姓，其手段的選取決定著政府的形象，關系到政府同老百姓之間的關系。因此，我們必須更加注重公共政策執行手段的轉型，要使公共政策的執行以尊重公民的基本權利為前提。
15、建設責任政府，對履行公共服務職能決策失誤和不作為的政府官員追究責任。公共服務體系涉及大量公共資源的有效配置，必須加強監管、審計和問責。要借鑒一些發達國家的經驗，實現公共服務體系的有效分工，適當引入競爭，提高公平與效率，同時也便于問責。
16、推進政府轉型，需要建立改革統籌協調機制。隨著改革的深化，某些政府部門本身成了改革的對象。從去年的宏觀調控看，政府部門的某些行為，不僅具有部門局限性，還具有較強的自身利益的特點。這樣，就有可能產生各種形式的假改革、不改革，使改革在實踐中大打折扣，并容易使人們對改革產生某些誤解。因此，要在中央政府的統一領導下，建立高層次的改革協調機構，以統籌協調繼續推進改革中各部門以及中央與地方的利益關系，并由此進一步形成對改革的共識和改革的合力，營造良好的改革氛圍，為建設和諧社會提供制度保障。（執筆：方栓喜）
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