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以跨越式發(fā)展思路建設現(xiàn)代化區(qū)域中心城市
銀川市市長劉學軍
中共中央組織部、國家建設部、中國科學技術協(xié)會舉辦本期全國50萬人口以上大城市市長城市規(guī)劃專題研究班，以學習貫徹黨的十六大精神為主題，集中系統(tǒng)學習現(xiàn)代城市規(guī)劃
、建設和管理知識，尤其是學習研究和借鑒國外先進理念和經(jīng)驗，分析當前城市規(guī)劃工作的形勢和存在問題，研究城市發(fā)展中熱點、難點問題的對策，探討進一步推進城市規(guī)劃改革和加強規(guī)劃管理工作的思路與措施。本期學習班為我們提供了很好的學習機會，對我們這些城市發(fā)展的策劃者、決策者和管理者，培養(yǎng)世界眼光，拓寬思路，放寬視野，全面提高城市工作領導水平，將具有十分積極的意義。
一、銀川市城市概況及城市總體規(guī)劃編制情況
銀川是寧夏回族自治區(qū)首府，至今已有1300多年歷史，是國家歷史文化名城之一。公元1038年，黨項族首領李元昊王在此稱帝，史稱“西夏國”，定都興慶府，即今銀川。銀川地處東亞大陸和中國北部的中心，我國內(nèi)陸黃河河套上游地區(qū)，市轄興慶區(qū)、金風區(qū)、西夏區(qū)，賀蘭、永寧兩縣和靈武市，全市土地面積7130平方公里，人口133萬人，其中，回族占市區(qū)總人口的28．4％。市區(qū)土地面積1295平方公里，總人口69萬人。2003年銀川城市建成區(qū)面積約78平方公里，市區(qū)城市人口約60萬人。
銀川市位于我國西北地區(qū)東部，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，城市經(jīng)濟以及城市人口在過去較長時期內(nèi)處于一個緩慢的增長過程中。建國初期1950年，銀川是一座僅有3萬人口的小城，城市建設用地面積3平方公里。1983年首次經(jīng)國務院批準的銀川城市總體規(guī)劃確定，到規(guī)劃期末的2000年城市人口規(guī)模控制在30萬人以內(nèi)，用地控制在46平方公里。1996年市人民政府組織跨世紀城市總體規(guī)劃修編，2000年國務院批準的城市總體規(guī)劃確定到2010年，銀川城市人口規(guī)模72．5萬人，城市建設用地面積76平方公里。在這一輪城市總體規(guī)劃修編中，將城市性質(zhì)確定為：寧夏回族自治區(qū)首府，全區(qū)政治、經(jīng)濟、文化中心；國家歷史文化名城；與此同時，首次在城市總體規(guī)劃中提出建設西北地區(qū)東部重要的區(qū)域性中心城市的戰(zhàn)略目標。
經(jīng)過建國后幾十年的發(fā)展，與自身相比，銀川的經(jīng)濟發(fā)展水平有了顯著的提高，其綜合經(jīng)濟實力在自治區(qū)內(nèi)部居于首位，已具備了一定的經(jīng)濟發(fā)展與城市建設基礎。與東部發(fā)達地區(qū)的城市相比，銀川市的綜合經(jīng)濟發(fā)展水平仍有相當差距。在全國所有地級以上城市的綜合發(fā)展水平經(jīng)權威的分析評價，銀川市的經(jīng)濟發(fā)展階段尚處于欠發(fā)達階段，是少數(shù)幾個未進入全國城市綜合實力50強的省區(qū)首府城市之一。
二、城市發(fā)展機遇
改革開放以來，銀川市的社會經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了一個相對較快的增長期，城市化進程也進入了一個嶄新的發(fā)展階段。在經(jīng)濟全球化、加快城市化、全面建設小康社會的進程中，銀川趕上了快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，目前已進入了歷史上最好的發(fā)展時期。
經(jīng)過改革開放20年的發(fā)展，銀川市城市基礎設施建設等方面已經(jīng)為今后跨越式發(fā)展奠定了一定的基礎，其優(yōu)勢條件主要體現(xiàn)在國家宏觀區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的決策驅(qū)動、比較區(qū)位優(yōu)勢、日漸完善的對外交通通訊條件和相對充足的土地后備資源四個方面。銀川市已經(jīng)成為寧夏回族自治區(qū)以及陜甘蒙周邊地區(qū)最有希望的經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，被國家確定為歐亞大陸橋西隴海經(jīng)濟帶重點開發(fā)城市，國務院發(fā)展研究中心也將銀川納入中國北方呼(呼和浩特)包(包頭)、銀(銀川)經(jīng)濟三角區(qū)中心城市，是今后數(shù)十年中具有發(fā)展?jié)摿颓熬皬V闊的經(jīng)濟地帶。
2002年，自治區(qū)第九屆黨代會審時度勢，決定實施“區(qū)域中心城市帶動戰(zhàn)略”，提出建設“大銀川”的發(fā)展思路，突出“塞上江南”、“回族風情”、“西夏古都”三大特色，并高屋建瓴地提出打造21世紀銀川城市新形象——建設新區(qū)，走特色立城、特色建城、特色興城之路，實施“生態(tài)立市、特色建市、工業(yè)強市、人才興市、依法治市”，注重湖泊濕地保護，打造“塞上湖城”，營造以人為本、人與自然和諧共生的城市環(huán)境。同時，為強化聚集功能，提高區(qū)域中心城市輻射帶動能力，提出了打造“購物在銀川”、“住在銀川”、“受教育在銀川”、“旅游在銀川”、“數(shù)字化銀川”、“信用銀川”等品牌的目標。
建設“大銀川”目標已經(jīng)鎖定，銀川市正在舉全市之力掀起“大銀川”建設高潮。為此，市委、政府制定了縝密的工作方案，采取了思維超前、動作迅捷、與建設“大銀川”戰(zhàn)略對應的大舉措。在自治區(qū)的大力支持下，2002年底合理調(diào)整和擴大轄區(qū)區(qū)劃，市域面積由3499平方公里擴大到7130平方公里，撤消了郊區(qū)，重新劃分了三個市轄區(qū)的行政區(qū)劃，設立了興慶、金風、西夏三區(qū)，合理調(diào)整了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村規(guī)模，代管了靈武市和銀川(國家級)經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、銀川高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。同時將20項行政職能下放給各轄區(qū)(縣)，實現(xiàn)了整合城市資源和強化功能配置，打破城鄉(xiāng)二元分割的目的，“大銀川”發(fā)展框架初步確立，形成了銀川市“兩翼三區(qū)一市”(永寧、賀蘭兩縣——新型衛(wèi)星城；興慶區(qū)——商貿(mào)中心、信息中心和金融中心，金風區(qū)——行政中心、高科技產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；西夏區(qū)——工業(yè)基地、教育重地、旅游勝地；靈武市一一國家級大型能源重化工基地)的“大銀川”發(fā)展新格局。
三、面臨的主要問題
1、經(jīng)法定程序批準的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃不能適應當前的城市建設
在迎來城市發(fā)展重大機遇的同時，城市規(guī)劃也面對前所未有的挑戰(zhàn)。在世界范圍內(nèi)全球化和信息化日益深入的大背景下，國內(nèi)市場化改革帶來的經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，正面臨著產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。這對區(qū)域中心城市加快工業(yè)化進程提出更高的要求。傳統(tǒng)城市的發(fā)展走向開放和區(qū)域化，網(wǎng)絡城市的概念正在形成，單純從城市本身角度出發(fā)確定未來發(fā)展規(guī)模和目標的現(xiàn)實性將被削弱，而在更大程度上與區(qū)域發(fā)展背景相關。處于網(wǎng)絡中的城市，其環(huán)境質(zhì)量與運行效率的提高不能完全從自身范圍得到解決，而更多地依賴于整體的環(huán)境與效率。新的城市功能區(qū)建設和城市功能與結構的調(diào)整成為城市空間形態(tài)轉(zhuǎn)型的重點。銀川城市建設進入快速發(fā)展的新階段，城市規(guī)模急劇膨脹，不論是從城市人口發(fā)展的速度還是建設發(fā)展的速度都超過了總體規(guī)劃的預期目標，從城市發(fā)展的趨勢來看，2000年經(jīng)國務院批準的城市總體規(guī)劃在有些方面已經(jīng)失去了前瞻性和指導性。
2、城市空間面臨前所未有的壓力
由于城市化的快速推進，市區(qū)人口的持續(xù)增長，而與此同時城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化三位一體的城市社會轉(zhuǎn)型，對城市空間的需求又進一步擴大，這對矛盾的逐漸尖銳，使城市空間面臨前所未有的壓力。
在過去的幾十年里，我們國家一直堅持“控制發(fā)展大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略方針，在歷次城市總體規(guī)劃的編制與審批中，對城市規(guī)模一直采取嚴格控制的原則，按照計劃經(jīng)濟的模式，依據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃確定合理的人口發(fā)展規(guī)模和用地規(guī)模。國務院2000年批準的銀川市跨世紀城市總體規(guī)劃就是在控制城市規(guī)模的規(guī)劃原則指導下編制和報批的。從開始組織編制城市總體規(guī)劃到國務院正式批準，歷時四年時間，這段時間正是我們國家改革開放深入發(fā)展，西部大開發(fā)突飛猛進，全國城市化進程加速發(fā)展的時期。當2000年國務院對銀川市城市總體規(guī)劃正式批復時，不僅總體規(guī)劃確定的近期建設時限已經(jīng)完成，而且國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略也發(fā)生了較大的變化。在此期間，國家提出并實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快城市化進程，全面建設小康社會，不論是全球范圍的大趨勢還是國家對城市建設的指導思想都發(fā)生了重大變化。總體規(guī)劃中按照城市規(guī)劃編制辦法及有關規(guī)定，采用傳統(tǒng)城市規(guī)劃方法，經(jīng)嚴格計算出來的城市人口規(guī)模和用地規(guī)模，總體規(guī)劃確定的城市空間形態(tài)和用地功能結構，僅在很短的時間內(nèi)就顯現(xiàn)出與城市發(fā)展需求相當大的不適應。
作為自治區(qū)首府和區(qū)域中心城市，銀川必須加強區(qū)域服務中心職能和城市生活中心建設，提供區(qū)域性的大服務、大貿(mào)易職能。城市未來的發(fā)展和提升城市綜合競爭力將依賴于城市創(chuàng)新，啟動跨越式發(fā)展，獲得后發(fā)優(yōu)勢。要實現(xiàn)這樣的目標，城市需要在短時間內(nèi)，集中引進資金和建設項目，必然導致城市規(guī)模的快速增長。但是，我們的城市發(fā)展空間極為有限。當我們擯棄“攤大餅”逐步蠶食城市外圍空間的城市擴展方式，跳出舊城建設新區(qū)的時候；當我們采納“退二進三”策略，擬在城市外圍建設新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)的時候；當我們引進和建設大中型項目的時候，無一例外，都受到了經(jīng)法定程序批準的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中劃定的建設用地界限和規(guī)模的限制。在合法的城市建設用地范圍內(nèi)選不出能合理布局這些建設大項目的用地，我們面對的問題是城市必須發(fā)展，但很難在較短的時間內(nèi)以合乎法律程序的方式獲取土地，支持這些建設項目及早開工。
3、城市的經(jīng)濟增長方式已開始進入投資驅(qū)動階段，但建設資金嚴重不足。
在這樣的背景形勢下建設“大銀川”，如何構筑特大城市的空間結構是城市規(guī)劃需要解決的核心問題。同時，也迫切需要城市規(guī)劃在思想上、學術上、行政管理的水平提高上，與國家的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃思路和建設主管部門的強制性標準形成一致，以提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、前瞻性和連貫性。為此，不能再對城市總體規(guī)劃以“調(diào)整”為名，行“修編”之實，迫切需要根據(jù)新時期銀川城市建設的情況和特點不失時機地再度修編城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。
四、銀川市在城市規(guī)劃、建設方面的實踐與探索從實踐中我們感覺到，“大銀川”的建設必須以規(guī)劃為龍頭，以拓展城市新的空間和構建城市發(fā)展框架為先導，以城市新區(qū)建設和路網(wǎng)建設為突破口，立足現(xiàn)實，突出特色，把銀川建成獨具魅力、宜商宜居的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市。
1、建設現(xiàn)代化區(qū)域中心城市，必須有一個能夠適應區(qū)域中心城市發(fā)展的城市結構形態(tài)和道路骨架。我們從城市主干道系統(tǒng)規(guī)劃進行了全面的修改和完善，拿出了一個在遠期能夠適應200萬人口規(guī)模的特大城市發(fā)展的道路骨架系統(tǒng)，將原總體規(guī)劃確定的76平方公里的規(guī)劃建成區(qū)范圍，擴展到370平方公里的城市建設區(qū)控制區(qū)，實現(xiàn)了370平方公里范圍內(nèi)城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理。我們以城市中心區(qū)和重要地段控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃的編制為重點，對興慶區(qū)南部、東部、東南部、西夏區(qū)北部、金風區(qū)南北部等城市重點發(fā)展地段近二十個片區(qū)進行了控制性詳細規(guī)劃，為加快城市化進程做好基礎性工作。
2、建設現(xiàn)代化區(qū)域中心城市，必須建設一個與區(qū)域中心城市相匹配的，能夠代表21世紀時代精神的現(xiàn)代化城市核心區(qū)。按照自治區(qū)黨委的部署，銀川的城市建設必須進一步解放思想，開闊眼界，跳出銀川看銀川，跳出寧夏看銀川，立足全國看銀川，從更高的層次、更宏觀的層面去看待銀川城市的發(fā)展和規(guī)劃建設。我們結合全市行政區(qū)劃的調(diào)整，選址在金風區(qū)中心地段建設城市新區(qū)，其發(fā)展定位于空間形態(tài)完整、商務氣氛濃厚、配套設施完善、生態(tài)環(huán)境宜人、充滿發(fā)展活力的城市中心區(qū)，并將成為區(qū)、市行政中心，首府現(xiàn)代服務業(yè)集中展示和對外經(jīng)濟文化交流的核心基地，從而將城市建設的熱點從舊城引向新區(qū)。今后幾年內(nèi)，隨著自治區(qū)黨委和銀川市黨委、人大、政府、政協(xié)四大機關的遷入，將帶動一大批政府行政部門和大企業(yè)、集團總部入駐，形成具有行政辦公、金融貿(mào)易、會議展示、文化娛樂、旅游服務等多種功能的城市新中心。建設城市新區(qū)是銀川市對外開放程度和經(jīng)濟實力的象征，是現(xiàn)代化區(qū)域中心城市的重要標志，這對于實施城市建設重點西移戰(zhàn)略、提升銀川首府城市形象、帶動全市經(jīng)濟的繁榮等，都有著不可估量的影響。
3、拓寬思路，解決建設資金嚴重短缺的問題。我們學習和借鑒了東部發(fā)達地區(qū)省市經(jīng)營城市的思路，充分發(fā)揮政府各職能部門和全社會的積極性，擴大融資渠道，其中最主要的措施就是貫徹中央治本之策，堅持“資源”與“資產(chǎn)”管理并重，大力整頓土地市場秩序，清理違規(guī)和私自交易土地行為，收回閑置土地，建立了土地收購儲備制度，加大國有土地招標、拍賣及掛牌出讓力度，防止國有土地收益流失，強化了政府在調(diào)控土地市場中的龍頭和主導作用，奠定了政府在土地一級市場中的壟斷地位。從2002年7月開始到今年10月份，政府儲備土地面積已達900多公頃，預計可增加近20個億的土地收入。全市(含各市縣)已公開拍賣或掛牌出讓國有土地42宗，成交42宗，成交土地面積245．5公頃，成交總金額1．72億元。同時，按照市場化原則經(jīng)營城市，對道路、橋梁、停車場、廣場等城市基礎設施的冠名權和經(jīng)營權及廣告權進行拍賣，努力拓寬融資渠道，緩解城市建設資金不足的矛盾。同時，積極爭取銀行貸款和國家貸款資金的投入，加快城市基礎設施建設步伐。2003年，用于城市建設的資金30多億元，從銀川市商業(yè)銀行等融資16億元。
4、“大銀川”的建設是從對城市主干道系統(tǒng)進行脫胎換骨的改造開始的。今年，銀川市新建、改造城市道路25條，全面拓寬改造雙向六車道以上城市主干道10余條，道路總長度近100公里，其中號稱50里長街的北京路(24．8公里)、黃河東路和南北向主干道麗景街這兩橫一縱最重要的城市主干道由雙向四車道拓展為雙向八車道，銀古高速路(機場路)也拓寬為雙向六車道，這些道路兩側同時建設寬幅城市景觀林帶。加上正在修建和即將新建的賀蘭山路、六盤山路、上海東路、親水大街、南環(huán)高速路等，構成了銀川“六橫二十縱”的城市道路大框架。
5、創(chuàng)新工作思路，破解城市拆遷、安置難題。在以往的城市拆遷中，我們遇到過拆遷難、安置難的問題，尤其是城鄉(xiāng)結合部農(nóng)民安置問題始終是頑疾，過去采取發(fā)放安置費一次性安置的辦法，可是有些農(nóng)民花完了就又來向政府要，說他們失去土地沒有生活來源，無法生活。今年，我們以前所未有的力度，拆遷城鄉(xiāng)結合部及城市內(nèi)影響市容和城市建設的違法違章建筑320多萬平方米，同時大膽調(diào)整了拆遷安置政策，采取了實物償還和貨幣補償?shù)男问剑瑢嵤俺反褰ň印保谐善_發(fā)建設城市型康居新村，一步到位地解決因城市建設而失地拆遷農(nóng)民的安置和城鄉(xiāng)結合部的整治等問題，從而徹底解決了以往城市不斷拓展，農(nóng)民反復被“遷趕式”拆遷，城郊結合部環(huán)境臟亂差的難題。在市區(qū)范圍，今年確定的全市康居工程共14處，涉及3個區(qū)、14個自然村，規(guī)劃總建筑面積380萬平方米，建成后可安置居民3．35萬戶，年底可竣工100萬平方米，確保1萬戶居民住進新居。
6、突出特色，堅持“生態(tài)立市”，將改善城市生態(tài)環(huán)境和景觀環(huán)境問題提到了突出的地位。過去銀川市周圍湖泊眾多，溝渠縱橫，是名副其實的“塞上湖城”，后來由于城市建設和農(nóng)業(yè)過度開發(fā)，許多湖泊被人為地填掉了，成為永久的遺憾。現(xiàn)在我們提出打造“塞上湖城”，把湖泊和水系作為銀川生態(tài)建設最大的特色充分體現(xiàn)出來，就是在歷史的反思和現(xiàn)實的定位中作出的重要判斷。在新確定的規(guī)劃項目中，大面積的湖泊濕地生態(tài)環(huán)境保護和城市森林建設占了主導地位，大、小西湖濕地公園、北塔公園、寶湖公園、麗景湖公園、友誼公園等以湖泊濕地保護為主要內(nèi)容的公園都在陸續(xù)建設，最大的大小西湖濕地公園規(guī)劃面積達到了30平方公里。在城市舊有區(qū)域內(nèi)，城市建設大做減法，在建筑密集區(qū)內(nèi)，以改善環(huán)境為目的，拆除舊有建筑，在市區(qū)新開辟了人民廣場、迎賓廣場、新月廣場、西夏廣場和興慶廣場等七大廣場，其中最大的人民廣場面積在30公頃以上。新建和改造了麗子園、麗景湖公園、唐徠公園二期等八大公園，流芳園、棲鳳園等七塊綠地，開挖了大、小西湖連通工程和小西湖至北京中路景觀水道。全市新增城市園林綠化覆蓋面積112公頃，人均公共綠地面積一年就增加了3．62平方米，達到8．32平方米，被評為“全國園林綠化先進城市”。
“發(fā)展是硬道理”。為了適應建設“大銀川”的需要，我們在不影響城市建設的前提下積極地組織對城市總體規(guī)劃建設用地做了時序上的調(diào)整，但是在自治區(qū)黨委、政府以只爭朝夕的精神加快推動區(qū)域中心城市帶動戰(zhàn)略的形勢下，城市空間拓展力度之大、城市建設發(fā)展速度之快是銀川城市建設史上前所未有的。依照國務院批準的城市總體規(guī)劃，目前銀川的城市建設已經(jīng)無地可用，以“調(diào)整”之名行“修編”之實亦步亦趨地謀劃對策決不是長久之計。為此，銀川市委、政府從年初即開始籌劃進行銀川市區(qū)域中心城市發(fā)展戰(zhàn)略研究，爭取世界銀行貸款，投入資金100萬美元，經(jīng)過公開招標，選擇中國國際工程咨詢公司，由國際和國內(nèi)專家組成專家組進行研究，目前銀川城市發(fā)展戰(zhàn)略研究工作正在順利進行當中，一期成果即將推出。我們將抓住西部大開發(fā)的歷史機遇，抓緊作好銀川市城市總體規(guī)劃和用地總體規(guī)劃的再度修編，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭作用，更好地服務于現(xiàn)代化區(qū)域中心城市的建設。
（信息來源：寧夏省銀川市商務之窗地方商務之窗）
（信息來源：寧夏商務之窗地方商務之窗）
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