市場經濟中國公共產品嚴重短缺

　　中國社會產品發展正面臨著一個日益凸出的“雙短缺”現象：從國內看，市場供給的產品供過于求、呈買方市場，但由政府供給的基本公共產品嚴重短缺；從全球看，中國正發展成為“世界工廠”，向世界各地提供著豐富的消費產品，但中國向全球和區域提供符合市場經濟要求公共產品才剛起步。“雙短缺”現象嚴重制約中國社會的活力和國際競爭力。

　　風向標：公共產品短缺效應空前放大

　　最近一個月，有關中國經濟生活中的幾則新聞非常引人注目。這些新聞都與中國長期被忽略而又沒有很好解決的公共產品短缺狀況有著緊密聯系。

　　6月13日，北京“天通苑”經濟適用房放號，在暑熱高溫中千余人排隊苦熬整整兩晝夜，經濟適用房“一號難求”。作為社會保障體系的組成部分，中國1998年開始推出經濟適用房，目的是為低收入者提供價格較低的政策性住房。但在實踐中這一政策走了樣。一是供應量嚴重不足。根據國家統計局數據顯示，像北京這樣上千萬人口的大城市，北京2004年經濟適用房占住宅總投資的10％左右，2005年1至5月份更只占7％強。二是在大多數國家，開發商僅充當建筑商，配售主要由政府機構進行，但中國經濟適用住房的分配和銷售環節卻由開發商這一市場主體來主導，開發商追求的首要目標是利潤，社會福利、社會公平等均不在考慮之列。

　　三天后的6月16日至17日，安徽泗縣大莊鎮衛生防疫保健所對全鎮19所中小學的2500名學生接種甲肝疫苗，百余名學生接種后出現異常反應。雖然事后調查表明，甲肝疫苗是合格的，但事件本身凸顯出的基層疫苗購貨渠道混亂狀況，則折射出中國農村公共衛生安全存在隱患。

　　再回溯歷史，細細察看近三年間的中國新聞，雖然此間的經濟發展多有頗為稱道的表現，但長時間牽引公眾注意力的卻是公共產品短缺問題。這是公共產品短缺效應空前放大的三年。其肇端是2003年春季爆發的非典突發事件，非典突發事件使整個社會眾多的生命面臨共同的災難，暴露出缺乏公共衛生應急機制、疾病預防控制體制不健全以及財政投入不足等公共衛生問題，使全社會對公共產品的關注第一次超過對私人產品的關注。

　　其后，基礎教育、環境保護、基本法律制度等公共產品的供給短缺問題悉數躍上輿論平臺，彌補基本醫療、社會保障等方面的歷史欠帳的呼聲雀起。中國經濟增長態勢的利好，被更加凸現的阻礙社會公平的一系列公共產品供給短缺問題所遮掩。

　　以公共產品供給為內容的轉型期到來

　　上述風向標表明中國面臨著根本轉型。表面上看，這是暴露公共產品嚴重短缺的事件引發的。但如果以長時段視角觀查，它卻是中國應對新階段社會現實的必然選擇。

　　當前中國社會體系呈現出五大復雜性特征：

　　公共需求擴張型社會到來。2003年，中國人均ＧＤＰ超過1000美元。國際經驗說明，一國的人均ＧＤＰ從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共產品需求快速擴張的時期。根據公共服務發展的規律，這一時期的現代化是以公共服務為基礎。中國正步入公共產品需求的大擴張時期，人們對滿足吃穿的溫飽需求已開始轉為對教育、醫療、衛生等社會性公共服務的需求。

　　社會結構二元斷層顯性化。一是城鄉二元結構顯性化。長期以來，中國提供的公共產品主要是滿足城鎮居民的需求，8億農民無緣充分享受財政提供的公共產品。中國最低生活保障制度1997年開始逐步建立，到2002年5月底，全國得到最低生活保障的農村人口為338萬人，約占農村貧困人口的1／10左右，但享受對象大部分是失去勞動能力的五保戶、殘疾人等，帶有社會救濟的特點。中國的醫療價格和醫藥價格是依據城市的標準制定的，在農民和城市居民的實際收入差距為1：6的狀況下，農民難以支付和城市居民一樣價格的醫療費用。

　　二是貧富二元斷層顯性化。《中國的就業狀況和政策》白皮書表明，目前中國尚有1．5億農村富裕勞動力需要轉移，1100萬以上的下崗失業人員需要再就業。根據世界銀行的報告，中國社會的基尼系數已擴大至0.458，超過國際公認的0.4警戒線。中國國家統計局也披露，內地最富裕的10％人口占有了全國財富的45％；而最貧窮的10％的人口所占有的財富僅為1.4％，顯示出中國貧富不均的嚴重程度。在上海、杭州、北京等城市的住房市場，已形成一個典型的二元結構：一邊是普通的市民，收入水平低，已失去購買住房的能力；另一邊是高收入群體，多的是投資購房的需求。

　　流動社會趨勢加劇。但影響社會成員平等流動的教育、社會保障、戶籍制度、就業政策、人事制度等不公正制度性障礙因素大量存在。流動人口成為了大多數城市的重要組成部分，流動人口的社會保障問題、流動農民工子女的教育問題、流動人口的就業問題、打工妹的社會保護問題等，卻沒有基本法律保障。上億“農民工”就業于城市仍不能享受平等的基本公共需求，無法像務工者所在地的城鎮居民一樣享受公共財政的各種保障。

　　公民社會開始發育。中國已從官本位社會向公民社會轉變。公民社會強調政府與公眾的互動性，政府的一切措施需以民意為根據，政府行為要對公眾負責。公眾參與和監督公共政策的制定與執行。在公民社會建設過程中，信息公共產品短缺，公眾對預防風險和政策動態的信息需求激增，但相關信息公共產品的供應在數量、時效性、準確性和權威性方面，還是不盡如人意；公民的利益表達渠道不充分。

　　遏制三種傾向打造公共產品供給三大著力點

　　記者調研發現，當前，加快公共產品供給要遏制三種傾向，打造三大著力點。

　　三種傾向。

　　行政壟斷式不公平供給傾向。比如，河北東光縣文教局6月曾下發文件，要求該縣辦學條件最好的實驗小學將今年的招生對象確定為“縣城內黨政機關、事業單位在編干部職工子女”，不符該條件者一律拒收。這種通過行政命令，用紅頭文件的形式將優質教育資源配置給干部子女，使得不是出身干部家庭，只能接受質量較差的教育。

　　公共產品供給過度市場化傾向。把本應由政府提供的公共產品如公共衛生、教育等，推向市場。上世紀80代以來，中國在醫療衛生系統改革中，推行過度市場化的政策，缺少公共財政支持的市場化加劇了不公平。在城鎮，逐步步入困境的國有企業難以承擔職工基本醫療費用，而活躍的私營經濟則盡量逃避給職工提供基本醫療保險，城市人口的醫療保險的覆蓋面逐漸縮小，城市基本醫療保障體系功能大大減弱。為了彌補政府撥款的不足，城鄉醫院逐漸蛻變為贏利機構，把醫療當成一種商品，或者一個盈利的產業。農民“看病難”、“看不起病”現象突出。

　　公共產品供給轉嫁基層政府化傾向。由中央和省級政府管理教育支出是國際通行做法。長期以來，中國公共教育資源向高等教育過分傾斜，將義務教育、政府醫療衛生支出的融資責任，下放到基層縣、鄉兩級政府。由于全國許多縣鄉財政困難，鄉鎮財政收入絕大部分又來自農民，這就使得義務教育經費最終還是主要落在農民頭上，到1999年農村稅費改革以后，由基層政府負擔的義務教育更是變得難以為繼。

　　三大著力點

　　以社會公平為著力點。專門研究公共管理理論與實踐的安徽省政府發展研究中心博士生陳干全認為，當前很多社會矛盾都指向“社會公平”問題。政府只有公平、均衡地向城鄉和不同階層的社會成員提供公共產品，按社會公眾的集體意愿提供公共產品，才能實現社會和經濟發展的均衡。否則，將出現比市場失靈更糟糕的政府失靈，并帶來一系列嚴重的社會問題。財政支出的任務之一，是實現社會公平目標，應解決公共支出越位、缺位現象，增加公共產品供給支出。

　　以政府轉型為著力點。專家還指出，要切實推進政府職能由經濟管制型政府轉變為公共服務型政府，公共政府存在的基礎是“彌補市場失靈”，而彌補市場失靈的重要手段就是提供公共產品和公共服務。同時，啟動公共服務的問責制，從義務教育、公共醫療、房地產價格上漲、群體事件等關系老百姓切身利益的事情開始，對履行公共服務職能決策失誤和不作為的政府官員追究責任。

　　以制度建設為著力點。通過規范化的制度安排，有效保障公眾需求的實現。制度建設必須堅持公民權利本位標準。長期以來，中國實行的是以農養工推進工業化的單極發展戰略，這在工業化初期是必要的，但隨著工業化的發展，城鄉二元經濟結構已成定勢，再延續這樣的制度只會進一步加大城鄉差距，使農村更加落后。加快改革城鄉二元的公共產品供給機制，健全政府的社會公共政策和社會保障政策，調整和創新公共資源配置機制。

　　加快研究建立提供全球公共產品戰略

　　中國正發展成為“世界工廠”，但中國向全球和區域提供公共產品才剛起步，嚴重影響中國國際競爭力。中國已經成為全球化最重要的成員之一，除加快提供國內公共產品外，需要加快研究建立提供全球性、地區性的公共產品戰略。

　　全球公共產品與國家公共產品相比較，以“物”的形態存在的很少，更多的體現為無形產品，主要是各種規則和機制。目前全球公共產品主要由發達國家主導的多邊機構提供，具有很大的片面性，遠不能適應全球化的發展。如國際貨幣基金組織、世界銀行主要是按發達國家的機制設計的，不能完全適合發展中國家的實際。國際標準準則體系更多反映的是發達市場經濟運行的一般規律，更多依據的是發達國家的現行制度基礎，未尊重不同國家不同發展階段的特殊性。

　　中國作為發展中國家，在融入世界經濟體系過程中，已成為現有全球公共產品的受害者。比如，西方發達國家設置名目繁多的“軟壁壘”，致使中國進入新國際經濟摩擦時期。英美兩國的原材料期貨市場主導了全球石油、金屬、大豆等大宗原材料的定價權，“紐約石油”、“倫敦銅”和“ＣＢＯＴ大豆”一直成為全球石油、銅和大豆現貨交易的定價基準。發達國家利用這種壟斷性價格體系為自己的經濟發展服務。中國是世界上石油、銅、大豆等許多大宗原材料的“大買家”，卻要隨時無奈承擔國際市場投機漲價的風險。

　　此外，世界性的新矛盾不斷涌現，像自然災害、環境污染、全球變暖、金融動蕩等有全球影響的問題也越來越嚴重，迫切需要各國共同拿出辦法有效應對，全球化的發展對全球公共產品的需求快速增長，這也為中國提供全球性、地區性的公共產品帶來機遇。

　　觀察家認為，中國作為一個發展中大國，應當在力所能及的范圍內以多邊和雙邊方式積極參與全球和區域公共產品的提供，為促進中國對外開放、有效利用兩個市場、兩種資源發展經濟創造良好的國際環境，為廣大發展中國家爭取應得利益，為建立世界新秩序做貢獻。中國積極參與提供的全球公共產品至少包括：積極主張推動建立世界新秩序，促進世界朝多極化發展；加強國際財經多邊合作機制；利用“中國因素”推動改進國際貿易規則；推動多邊談判國際論壇有效運轉等。

　　作者：黃庭滿　葛如江

　　（來源：經濟參考報）

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