|
專家建言 陳耀
最近我提出設(shè)立中央?yún)^(qū)域政策委員會的建議見諸多家媒體。為什么要提出這個建議？我想在此就它的必要性、機(jī)構(gòu)職能、以及當(dāng)前亟待研究的問題作進(jìn)一步的論證和闡釋。
設(shè)立國家區(qū)域政策委員會的必要性或理由
提出設(shè)立國家（或中央）區(qū)域政策委員會，是基于中國的大國國情、“四大板塊”政策的合理有序安排、機(jī)構(gòu)精簡以及建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的客觀需要和必然要求，是落實中央“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”戰(zhàn)略方針的組織體現(xiàn)。
第一，大國國情和中央與地方垂直管理體制的需要。中國是一個地域遼闊、人口眾多，區(qū)域發(fā)展很不平衡的發(fā)展中大國，促進(jìn)國內(nèi)各地區(qū)均衡而協(xié)調(diào)的發(fā)展是大國政府的重要職責(zé)，為此而制定的區(qū)域政策（ＲｅｇｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｙ）構(gòu)成國家政策體系的重要組成部分。另一方面，國家出臺的宏觀調(diào)控政策必須要考慮到地區(qū)之間的差異和特點，才能滿足不同地區(qū)的需求，避免“一刀切”，并取得實效。再者，與聯(lián)邦制國家不同，中國實行的是中央與地方垂直的管理體制，我們既需要有能夠集中統(tǒng)一、政令暢通的中央權(quán)威，又要有能使地方積極性充分發(fā)揮的地區(qū)自主性。這樣，在國務(wù)院建立一個專門的統(tǒng)一規(guī)劃和政策、管理協(xié)調(diào)地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)，就成為必要。
第二，“四大板塊”政策需要合理有序地安排。繼國家提出“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之后，近幾年又相繼提出“振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略”和“促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略”，加上“鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展戰(zhàn)略”，目前已形成了一個完整的“四大板塊”戰(zhàn)略布局。但是，國家對不同地區(qū)的政策優(yōu)惠（支持）程度、政策工具的運(yùn)用、不同政策的先后時序等，需要有一個具有合理性和前瞻性的安排。
比如，鑒于西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低，國家應(yīng)在稅收、土地等方面賦予最優(yōu)惠的政策，以形成“政策洼地”，若其他地區(qū)享受與西部一樣的政策，則等于政策失效，然而事實上，目前西部地區(qū)并未形成這樣的“政策洼地”。再如，財政轉(zhuǎn)移支付這一政策工具，主旨是實現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的均等化，它對于那些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件（教育、醫(yī)療和文化等）較好的地區(qū)（如東北）是不適用的。另外，目前正在東北地區(qū)進(jìn)行的“增值稅轉(zhuǎn)型”試點，有關(guān)專家認(rèn)為，應(yīng)先從資本密集度較低的西部開始試點，然后是中部、東北，這種推進(jìn)時序有利于降低對財政減收（包括中央和地方財政）的影響。
特別需要注意的是，目前有關(guān)部門正抓緊制定促進(jìn)中部崛起的政策，有些是把西部政策搬過來，有些又搬用東北政策，結(jié)果可能導(dǎo)致各地區(qū)政策的“趨同化”，不僅起不到有效促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的作用，而且會造成國家整體利益受損（如大范圍的稅收減免）。總之，對“四大板塊”的政策必須要有一個權(quán)威機(jī)構(gòu)來通盤研究和謀劃。
第三，中部、東部都有設(shè)立高規(guī)格專門機(jī)構(gòu)的訴求。隨著“促進(jìn)中部崛起”戰(zhàn)略的提出，近來一些人大和政協(xié)代表以及民主黨派人士，比照“國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”（簡稱“西部辦”）和“國務(wù)院振興東北等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”（簡稱“東北辦”），紛紛建議成立一個高規(guī)格的“國務(wù)院促進(jìn)中部地區(qū)崛起領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”。照此下去，東部地區(qū)也完全有理由提出成立“國務(wù)院加快東部發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室”，因為東部地區(qū)的長三角、珠三角、京津冀三大經(jīng)濟(jì)圈在快速發(fā)展中迫切需要有一個強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以打破行政分割，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程。
鑒于這種情形，為了提高國家區(qū)域政策的有效性，并精簡國家機(jī)構(gòu)，目前有必要整合現(xiàn)有的“西部辦”和“東北辦”，設(shè)立一個包含“四大板塊”，與國家發(fā)展改革委員會等部委平級的國家區(qū)域政策委員會（這樣，可以少增加三個正部級機(jī)構(gòu)）。
第四，建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的需要。從國外大都市區(qū)實行區(qū)域協(xié)調(diào)管理的做法和經(jīng)驗看各類跨區(qū)域行政組織都把區(qū)域規(guī)劃作為主要政策重點體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的全局性、戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性。在此基礎(chǔ)上建立跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)比如區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)席會議、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟或協(xié)調(diào)委員會等機(jī)構(gòu)并賦予相應(yīng)的規(guī)劃和調(diào)控權(quán)由它來處理解決單一地方政府無力解決的難點問題。但是，由于中國的政府管理體制不同于聯(lián)邦制國家，行政等級制對行政區(qū)劃的影響較大，而缺乏行政等級（或規(guī)格）的跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織實質(zhì)上不具有有效的協(xié)調(diào)能力。
近些年，中國很多區(qū)域性合作組織（如西南六省七方聯(lián)席會、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市聯(lián)席會、長三角15城市市長聯(lián)席會等等）很難在跨省區(qū)合作方面邁出實質(zhì)性步伐，關(guān)鍵在于缺乏有權(quán)威的上級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。而建立國家區(qū)域政策委員會則是順應(yīng)中國區(qū)域發(fā)展和加強(qiáng)區(qū)域合作的趨勢和要求，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置效率提高的一項重要舉措。
國家區(qū)域政策委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要職能
國家區(qū)域政策委員會擬設(shè)在國務(wù)院之下，可以由中央綜合部門和各省、自治區(qū)和直轄市代表組成，以充分反映發(fā)展條件和水平不同地區(qū)的呼聲和要求，體現(xiàn)區(qū)域之間的平等和公正性。區(qū)域政策委員會下設(shè)四個辦公室，即西部大開發(fā)辦公室、振興東北老工業(yè)基地辦公室、促進(jìn)中部崛起辦公室和東部率先現(xiàn)代化辦公室。以后根據(jù)發(fā)展的需要，并考慮到各大板塊幅員的大體對等性，還可以將東部細(xì)分為“長三角經(jīng)濟(jì)圈”、“珠三角經(jīng)濟(jì)圈”和“京津冀經(jīng)濟(jì)圈”，將西部進(jìn)一步劃分為“西北經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“西南經(jīng)濟(jì)區(qū)”，設(shè)立相應(yīng)的辦公室。
國家區(qū)域政策委員會的職能主要是按照中央“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，制定全國的空間布局規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策；協(xié)調(diào)各大區(qū)、各省區(qū)之間的利益關(guān)系，化解區(qū)際矛盾和沖突，消除地區(qū)行政、市場和體制壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理有序流動；整合區(qū)域資源，促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，針對“問題區(qū)域”提出振興方略，推進(jìn)大都市經(jīng)濟(jì)圈的一體化。概括起來，主要履行三大職能，即制定區(qū)域規(guī)劃、出臺區(qū)域政策、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系。
借鑒國際經(jīng)驗，今后可以考慮設(shè)立“國家區(qū)域發(fā)展基金”，由國家區(qū)域政策委員會負(fù)責(zé)具體運(yùn)作。該基金是專門用于解決區(qū)域問題的資金渠道，可由中央財政承擔(dān)主要部分，其余按各省區(qū)經(jīng)濟(jì)和財力狀況確定分?jǐn)偙壤愃茪W盟（ＥＵ）的區(qū)域發(fā)展基金或結(jié)構(gòu)基金。
當(dāng)前亟待研究的幾個問題
1．國家制定區(qū)域政策的原則和依據(jù)
中國的區(qū)域發(fā)展政策（戰(zhàn)略）應(yīng)當(dāng)說總體上比較成功，既注重發(fā)揮中國社會經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢，也重視學(xué)習(xí)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。如設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，加大政府對貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展援助，實施發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的“對口幫扶”。但從近些年的實踐看，我們感到，國家制定區(qū)域政策的原則尚不明晰，實施發(fā)展援助的動機(jī)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。如，“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”體現(xiàn)了政府“彌補(bǔ)市場缺陷”的公平原則（因為市場自發(fā)力量會導(dǎo)致“發(fā)達(dá)的更發(fā)達(dá)，貧窮的更貧窮”的“馬太效應(yīng)”），而“東北振興戰(zhàn)略”則體現(xiàn)的是“增長和效率”原則（長期延續(xù)的理念是，老工業(yè)基地投資少、見效快），那么，目前提出的“促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略”似乎是要體現(xiàn)“全面、協(xié)調(diào)”的意圖。
然而，在國家財力和政策資源有限的前提下，這種“完整的”戰(zhàn)略和政策實際上必然會弱化市場經(jīng)濟(jì)條件下國家（政府）應(yīng)具有的職能（因為各類區(qū)域都要分吃“蛋糕”；最終導(dǎo)致政策無差異，也就等于無政策）。此外，由于區(qū)域援助要影響到另一部分地區(qū)利益，而且又是一項長期政策，根據(jù)國外做法，必須制定相關(guān)的法律，這種法律不僅有利于政策的實施，也是為了保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
2． 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的“區(qū)別對待”
目前對地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較大的不只是國家的區(qū)域發(fā)展政策，還有正在實施的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。現(xiàn)在無論是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)都對宏觀調(diào)控中的“一刀切”提出一些不滿。東部很多地方認(rèn)為，本地區(qū)投資效益好，不能讓我們實行與西部一樣的信貸管理政策；大部分西部地區(qū)認(rèn)為，土地是西部最大的優(yōu)勢資源，目前國家對西部實行與江浙地區(qū)一樣的最嚴(yán)格控制措施，不利于西部地區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮；土地管制過嚴(yán)造成的有地不能用，已成為中西部地區(qū)招商引資、加快發(fā)展的最大制約之一。
有鑒于此，必須重視對宏觀調(diào)控政策實施“區(qū)別對待、有保有壓”的研究，體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用婢褪且购暧^調(diào)控政策與國家的區(qū)域發(fā)展政策相一致。否則，將產(chǎn)生“政策抵消效應(yīng)”，浪費(fèi)國家財力等資源。如一方面國家加大投入扶持西部地區(qū)加快發(fā)展，而同時又在土地和信貸等方面加以限制。事實上，許多限制性標(biāo)準(zhǔn)若不實行差別化，等于扼殺西部的發(fā)展。以“開發(fā)區(qū)擴(kuò)建審批原則”為例，其中要求達(dá)到的主要條件有：每平方公里年工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到40億元以上、年稅收收入和出口額分別要達(dá)到10億元和5億美元。據(jù)我們調(diào)查，西部某國家級開發(fā)區(qū)實際指標(biāo)僅分別相當(dāng)于要求標(biāo)準(zhǔn)的15％、13．7％和5．6％。由于土地和信貸“兩個閘門”突然關(guān)緊，西部不少花大力氣招商引進(jìn)的特色產(chǎn)業(yè)項目也被迫停工。
3．促進(jìn)東北振興和中部崛起的政策支持
東北地區(qū)和中部地區(qū)無論從自然條件還是經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)和水平看，都要好于西部地區(qū)，因而，國家對這兩大地區(qū)的政策支持力度不宜超過西部，而且不宜實施全面性的扶持，更不宜用大規(guī)模的國家財力直接投入。我們認(rèn)為，應(yīng)按照“問題區(qū)域”的性質(zhì)，分別實施針對性強(qiáng)的專項政策。對于東北地區(qū)，要著力解決國有企業(yè)遺留的債務(wù)問題、企業(yè)辦社會問題和職工社會保障問題，國家要承擔(dān)一部分企業(yè)改制成本和資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及環(huán)境治理成本。通過這些措施旨在構(gòu)建一個產(chǎn)權(quán)清晰、機(jī)制靈活、輕裝上陣的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果不是在此方向努力，而是大搞項目啟動，將可能偏離或貽誤對東北老工業(yè)基地“病根”的治理。
中部地區(qū)除山西外都是農(nóng)業(yè)大省，人多地少，也有不少老工業(yè)城市。我們認(rèn)為，促進(jìn)中部崛起，應(yīng)以“三農(nóng)”問題為切入點，以推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為主攻目標(biāo)，重點建設(shè)好以武漢為中心的大都市經(jīng)濟(jì)圈、以鄭州為中心的中原城市群和長（沙）株（洲）（湘）潭城市群，促進(jìn)與長三角、珠三角、京津冀等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的合作與聯(lián)動，打破各省間的行政分割和市場分割，制定實施包括金融互通、市場融合、信息共享平臺和人才自由流動的區(qū)域一體化政策。從“十一五”開始，國家要重點加強(qiáng)中部地區(qū)的糧食生產(chǎn)基地和能源原材料基地建設(shè)，加大支持中部的扶貧開發(fā)和防災(zāi)減災(zāi)，盡快完善基層的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)體系。
（作者為中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副秘書長）
| 
