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——中共中央黨校教授周天勇訪談錄
經濟參考報（以下簡稱經參）記者：
周教授，聽說您不久前在由中改院等主辦的“第53次中國改革論壇”上提出這樣一個建議，就是制定一部清理政府各部門收費的十一五規劃。據我所知，這種規劃在我們國家
歷次制定的五年規劃中還從來沒有過。為什么把清理政府部門收費提到如此高度呢？
周天勇：
我覺得十一五期間應當是政府行政管理改革為主，為重點，但是必須具體化，具體就是政府審批和收費制度聯起來考慮的一個規劃。最近發改委出了一個專門清理七類收費的文件，我在發改委的一個座談會上發言時說“如果搞運動式地的清理收費，是很困難的。目前的8000億各類收費，已經進了養人的盤子，一下子清理掉是不可能的。但是，不動又不行，因為收費嚴重影響創業和就業，再這樣收下去，就業形勢越來越嚴峻，會引起大的震蕩。”我想如果要動真格進行清理收費，就需要有配套的機構和進行政府的改革和人員的精簡，就會出現一些小動蕩。我覺得，現在輿論上有重發展，重調控，重穩定，輕改革的傾向。我有一個想法，我們必須在十一五期間用小的動蕩換取大的發展，大的穩定。如果沒有小的動蕩，不觸及一點利益，就換不來大的穩定和大的發展。這應當是制定十一五規劃的一個原則。
徹底清理政府各部門收費已是發展和改革繞不過去的一環
經參記者：
那么您所建議的清理政府部門收費的規劃，其實是一個審批和收費制度聯動的、綜合配套的改革規劃。能具體談談嗎？
周天勇：
首先，清理和減少政府各部門的收費，可以大規模地增加就業。因為清理和取消政府各部門的稅外收費，是一個最具有增加創業、就業和發展效應和最迫切的改革。特別是對就業至關重要。因為大量的政府收費都是從個體戶、微型企業和民營企業中收來的。目前和未來我們面臨最大最嚴峻的一個社會和經濟不穩定問題，就是勞動者沒有地方去就業。我測算了一下，如果把我們各種政府部門收費都取消掉的話，就可以創造大量的就業機會。比如政府各種收費的8000億中，如果能少收3000億，按2萬元容納一個勞動力就業，馬上就可以增加1500萬人就業。一年有60—80萬個微型和中小企業創業，以平均一個容納10人就業，就可以每年多增加600—800萬人就業。估計工商系統的收費達500個億，質檢的收費達200多億，其他如城管、派出所等等的收費估計加起來在3000多億，如果政府的收費全部取消，可增加3000萬人的就業。當然，難度是幾百萬自己收費、再通過收支兩條線養自己的一些部門的運轉會發生困難。
其次，徹底清理和取消政府各部門的稅外收費，可以鼓勵投資和促進創業。現在每年政府收取的8000億收費中，有統計的預算外收費，為5000億，沒有進入統計的預算外收費最保守估計在3000億規模。一些學者研究GDP的稅賦的時候，就看預算內的一塊。實際上企業的稅費負擔遠不止預算內的政府收入。全部加上，GDP的稅費負擔在32.55%。幾乎政府的各個部門都千方百計、巧立名目進行收費。國外絕大多數現代市場經濟國家基本上沒有收費。美國高速公路超速的時候罰一點款，再幾乎沒有政府其他部門收費。
微型和中小企業，是小本生意，投資小，利潤少，政府過多的收費，首先嚴重打擊的是這些能最大限度創造就業機會的領域。我認為，由于政府各種收費導致創業活動蕭條，損失的微型和中小企業數量每年在80萬個左右，損失的就業機會在800—1000萬人。中國就業難問題，不怪勞動者，在很大程度上是政府各部門的亂收費、亂罰款和亂審批造成的。收費對一些企業的經營環境非常不利。特別是微型和中小企業的環境，一看收費過多，不盈利，就不投資了，我覺得這對就業、穩定發展是最大的隱患。個體戶就業數量，你去看統計表，2001-2003年只增加240萬，每年只增加80萬；2004年上半年個體戶就業不但沒有增加，還減少了100多萬人！為什么呢？我到一些地方去考察，現在工商管理、質檢等方面的費比稅收多，稅收只占三分之一，費占三分之二。在政府繁多的收費下，一些個體工商戶實在是生存不下去了，只得關門倒閉，或者閑散在家，希望政府低保，成為政府失業保障的巨大負擔；少數人通過違法犯罪等方式進行社會財富的再分配。個體和微型企業，本來是最大一個就業領域，但卻被政府各部門的收費給扼制了。
再次，徹底清理政府各部門的收費，可以鏟除政府各部門和事業單位機構和人員膨脹的資金來源條件。我們現在財政發放工資的4700萬人，退休后沒有社會化而由財政供養的有近1000萬人，市縣鄉通過收費自收自養的有1270萬人，由村民負擔的村干部還有730萬人。共計由國民經濟供養的人數達到7000多萬人，已經成了國民經濟的沉重負擔。實際上我們黨政社團和事業機構人員膨脹一個最重要原因就是政府各部門和行政性事業單位亂收費形成的資金條件。現在幾乎是誰能夠發文件誰就能夠收費；并且，行政審批和收費罰款是密切相關的,機構沒有審批權，就沒有收費權。所以，十一五期間，需要清理審批和清理收費聯動。長遠看，如果預算硬化，加上堅決清理政府各部門和行政性事業單位的收費，將徹底抑制幾十年精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的惡性病癥。現在農村就是用釜底抽薪的辦法。我不讓你收費了，你辦公、發工資也成問題，財政也沒有那么多的錢養你，最后逼大量的富余人員走。農村稅費改革也應當引入城市，我不讓你收費了，也不讓你罰款，財政也不給你那么多的錢，你愿意待就待著，不愿意待，去找收入更高的地方。也可以自己在外面創業，為國家創造一些財富，自己生活也好一些。這樣對社會也有好處。徹底清理政府各部門和行政性事業單位的收費，可以推動機關后勤、公務消費、事業單位的改革步伐。實際上，目前許多機關后勤和公務消費的錢從哪里來，就是從收費中來的。一些事業單位，對社會沒有多大用處，但還能生存，就是因為它們有政府給的收費的權力。徹底清理收費，將會影響機關的后勤，將會減少公務消費，一些事業單位的運轉也會發生困難。這對這些人來講，是嚴峻的，但于國于民都是有利的。要觸動這些機關事業的利益，推進其改革。
第五，可以建設小康社會最基礎的政治文明。十六大提出，我國全面建設小康社會，其中之一就是建設小康社會的政治文明。最基礎的政治文明是什么？錢是怎么收的，錢是怎樣花的，人民要清楚明白。1、人民將權力委托給人大，由人大選舉和批準下組成政府，政府各部門利用公權向人民收費，收什么費，收多少，怎樣收，需要獲得人民的同意。2、錢收上以后怎樣花，是為人民提供公共服務了，還是大部分自己出國消費、公車消費和招待消費了。錢收得不明，錢花得也不明。改革這樣的體制，就是中國最緊迫的政治體制改革。所以，我覺得政治體制改革和經濟體制改革要聯動，通過改革建立一個公共服務型的政府。通過清理收費，將政府亂收費抑制住，再要求財政透明和公開，這是推進政府體制改革、推進公共服務型政府的形成、推進最基礎的政治體制改革的關鍵。
經參記者：
收費項目太亂、收費標準太高恐怕大多數人都有切身體會。但把清理收費與政治體制改革相提并論，這個觀點我覺得還是很新穎的。
周天勇：
在許多市場經濟國家，我手中的錢是我私人財產，政府不能隨便說收就收，我將權力委托給議會，議會里有個籌款委員會，經過聽證和討論，批準以后你才能收；議會不批準通過，政府是不能收的。我們現在公安局、交管局發一個文件，一次罰款、一項收費他定多少就是多少。如果進行社會聽證，如果有老百姓參與，如果每項收費由人大討論批準，我看許多收費會被取消，許多過高的罰款標準會降低。所以，錢怎么收，錢怎么花，這是政治文明的一個基礎，能把這一點向前推進一步，是一個很大的政治體制改革，就能夠制約人民供養的政府部門和事業規模的無限制膨脹。
制定十一五規劃，分階段進行清理收費和其他配套改革
經參記者：
您剛才講國家發改委發布了要清理七個方面收費的文件，那么您對這次清理有什么樣的預期呢？
周天勇：
今年6月19日，發改委雖然發布了要清理七個方面收費的文件，但是，8000億收費實際已經進入了供養機構和人員的支出盤子，想通過一個文件和一場運動，徹底清理收費是根本不可能的事情。如果搞不好，就成了做做樣子，走走過場，最后不了了之。因為政府各部門收費后面存在著數百萬甚至上千萬被供養的吃準皇糧的人。像工商系統幾十萬人，靠收費，再交給財政，再由財政返還供養他們。想一夜之間將他們的收費取消了，如果財政不拿出至少一百到兩百億來替補，這幾十萬人吃什么？
經參記者：
清理收費看來政府需要支付很大的成本，而且還有一個社會承受力的問題。您主張這個工作如何進行呢？
周天勇：
我認為需要有一個五年的規劃，并且要有各部門配套的取消收費后的改革方案。若要真正徹底清理稅外收費，這個規劃要分輕重、分先后、分階段、分步驟進行改革，扎扎實實推進。
我覺得，像發改委出臺6.19文件一樣，政府部門要主動清理，要出臺文件，學者們要呼吁，老百姓要呼吁，人大和政協要呼吁，要讓收費的政府部門覺得這樣做是不對的。讓他們積極地向政府提出全額由財政撥款供養的意見；政府主動和真正地來解決各部門和機構都收費的問題。考慮到財政的承受能力，考慮到幾千萬吃收費人員的穩定問題，分階段分步驟，逐步但又非常堅決地進行改革。第一步，先解決工商、質檢、城管等系統的收費，進行財政—工商等系統機構配套改革，將其他收費抑制住；第二步，再進行燃油費改稅，清理交通亂收費；第三步，治理整頓教育和衛生亂收費，政府管理和市場改革結合起來，建立一個人民滿意的教育和醫療體系；第四步，徹底清理涉農亂收費。
執法和收費一定要分開，行政和利益一定要分開。政府只留一個稅務局收稅，然后供養其他政府部門的人，這是一個現代政府的基本原則。不能所有的政府部門和機構都成為收費和準稅務機構。所有的政府部門和機構都收費和罰款，都與自己的利益相聯，政府就給自己創造了太多太多的尋租機制。你給派出所每年3萬元經費，其他的自己去想辦法通過收費和罰款創收，這個派出所很難保證它的公正和廉潔。
經參記者：
從您列出的清理步驟看，是先清理影響投資、創業和就業的部門收費？
周天勇：
是的，我國每年有2400萬人需要就業，而從這幾年的情況看，缺口達800萬—1000萬人。創業和就業是未來我國社會能不能穩定的最重大的問題，所以，清理收費先要解決影響個體戶、微型企業和中小企業投資和創業的工商管理、質檢、城管等部門的收費問題，這些部門全額由財政撥款供養起來。廢除他們的收支兩條線、超收獎勵的體制。目前，財政所謂的收支兩條線體制改革，實際上將許多不合理的自收自支的收費，通過收支兩條線合法化了。再通過超收獎勵的體制，使工商、質檢等部門想方設法地向個體戶、微型企業和中小企業收費和罰款，是一項很不成功的改革。
經參記者：
實踐證明，建立一種長效機制要比一次性的清理整頓困難得多。您的意思是不是要通過改革，建立一種能有效抑制政府各部門亂收費的機制？
周天勇：
對。我覺得政府不能這樣建立政府機構：即建立每一個政府機構，我都不給足經費，甚至根本就不撥款，我給你們都能收費的政策，你們自己收費供養自己吧。收得少的我給補一點，收得多的，我還可以從中得一些。現代政府，不應是每個部門和機構都可以收費的政府。人民也不希望政府這個樣子。因此，已經到了我們認真面對和研究這個問題的時候了。
從級別上講，中央各部門先帶頭清理收費，但重點是清理地方的各部門和各機構的收費。從機制上講，向人民收費，需要由人民同意。原來的一切收費，由社會重新聽證和通過人大討論，不能費改稅的，規定清理的最后期限；在人大中成立籌款委員會，不論是稅收，還是收費，其任何變動，都要通過社會聽證和人大討論，政府不能擅自立法收稅和收費。從制衡上講，要建立人大政協、新聞輿論、社會聽證、法律程度等各角度制約政府亂收稅和亂收費的機制。這樣才能從體制上抑制住政府部門的收費，也從根本上抑制住政府各部門和機構以及事業單位利用收費無限膨脹的趨勢。
經參記者：
這可不是一項小范圍、小規模的改革。成本之外，您對改革的風險有什么樣的估計？如何控制或降低風險？
周天勇：
清理政府各部門的收費，是一項艱巨的系統性很強的工作。當然一是需要財政支付成本。對收費的單位要逐個進行調查和測算，收了多少錢，如果不讓他們收費了，財政需要負擔多少錢。財政對清理收費的改革，一年有多大的承受能力。中央有多大決心，每年從財政中調整支出結構，用多大的力度來解決政府各部門的收費問題。二是機構改革和人員精簡要配套進行。一些政府部門和機構需要精簡，一些行政收費性事業單位也需要精簡，人員要進行定崗定員，這樣才能核定對它們的撥款額度。因此，清理收費，與機構和人員的精簡改革密切相關，要配套進行。而清理收費和機構改革配套進行，取決于財政拿多少錢，財政拿的錢越少，精簡機構的改革力度需要的越大；財政拿的錢越多，精簡機構和人員的改革力度可以小一些。因此，需要在財政付費與風險容忍上權衡。三是要科學劃分中央與地方的財政稅收關系。中央留給地方的收入不足，而又要求他們承擔過多的責任，在這樣的情況下清理收費是根本不可能的。因為越是基層地方政府，越需要通過各個渠道的收費來彌補其預算缺口。中央財政占總財政的比例，從1993年的22%上升到了2004年的57%。而地方政府要用占43%的財政收入，應付近70%的支出責任。如果中央與地方的財政分配比例不進行調整，或者不減少地方政府負責的事項，清理收費就會使地方政府運轉陷入困境。目前，預算外8000億收費的90%以上，是地方政府各部門收的。因此，清理收費，中央政府一定要掏一部分錢，否則不會成功。四是縣鄉機構、機關后勤、公車消費、公務招待、事業單位等改革要配套進行，并且也要估計成本、評價風險，分階段和分步驟堅定不移地推進。因為政府各部門收費和罰款的相當部分，用在供養1270萬縣鄉非編制單位和人員上，用在一些機關的后勤開支上，用在2000億的公款招待上，用在2000億的出國方面，還用在3000億的公車消費上，還用在供養130萬個事業單位和3000萬事業人員上。不進行這些方面的配套改革，徹底清理收費，實際也是不可能的。因此，結合十一五清理政府各部門收費的規劃，也應研究這些方面切實可行的改革方案。
可以看出，實際上清理收費，是一個聯動的改革，這個改革必須研究其成本，風險、可行性和可操作性。拿出多個方案，進行多個方案的比較，分先后、分階段、分步驟，通過一定的時間，穩步而又堅定地進行改革。所以，我呼吁十一五期間制定能使國家和人民都實實在在受益的清理政府各部門收費的規劃。
作者：:田如柱
（來源：經濟參考報）
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