建立公共財(cái)政體系和框架包括三個(gè)方面。一是在財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)上,要從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的全面干預(yù),逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府只�?duì)市場失效部分進(jìn)行補(bǔ)充。二是用公共的方法管理財(cái)政,加強(qiáng)財(cái)政政務(wù)公開,完善和細(xì)化財(cái)政預(yù)決算報(bào)告制度。三是完善財(cái)政決策機(jī)制,規(guī)范財(cái)政重大決策的規(guī)則和程序,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)社會(huì)公示制度。

    近年來,審計(jì)署每次刮起的"審計(jì)風(fēng)暴"都會(huì)有許多"看點(diǎn)",今年自然也不例外。在6月28日向全國人大常委會(huì)所做的《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中,審計(jì)長李金華表示,38個(gè)中央部門2004年度預(yù)算執(zhí)行中查出的主要問題是虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財(cái)政資金、私設(shè)帳外帳和"小金庫"以及部分資金使用效益不高等,各類違規(guī)問題金額90.6億元人民幣,占審計(jì)資金總額的6%。李在報(bào)告中并直截了當(dāng)?shù)嘏�評(píng)了一些部委。

    盡管李金華也表示,從今年部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況看,以往存在的許多問題得到了糾正和改進(jìn),但虛報(bào)、擠占和挪用財(cái)政資金等情況之所以能夠一再發(fā)生,本身就說明,我們離一個(gè)體現(xiàn)公共性、民主性和法治性的公共財(cái)政的距離還很遠(yuǎn)。中國現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策存在明顯的公共財(cái)政"缺位"和"錯(cuò)位"問題,即在明顯市場失效領(lǐng)域,公共財(cái)政沒有完全到位,而在非市場失效領(lǐng)域,公共財(cái)政卻涉入過深。公共支出的范圍和深度在很大程度上由政府官員決定,而不是由社會(huì)公眾采取投票方式來確定。以財(cái)政制度中最重要的預(yù)算制度來說,中國預(yù)算制度最大的問題是缺少一個(gè)覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。我們還存在一個(gè)不受預(yù)算法制約的龐大的預(yù)算外收入。這是產(chǎn)生上述問題的根源。

    從理論上說,只要有市場經(jīng)濟(jì)體制,就必有公共財(cái)政,也就是說,市場經(jīng)濟(jì)體制下不可能實(shí)行別的什么特性的財(cái)政制度。因此,中國財(cái)政體系變革的方向,也就是建立公共財(cái)政。這些年來,我們也在向這方面努力。但從暴露出的問題來看,改革的力度還不夠。

    建立公共財(cái)政體系和框架包括三個(gè)方面。一是在財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)上,要從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的全面干預(yù),逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府只�?duì)市場失效部分進(jìn)行補(bǔ)充。對(duì)于市場能很好地完成資源配置的部分,應(yīng)放手由市場去承擔(dān)。二是用公共的方法管理財(cái)政,加強(qiáng)財(cái)政政務(wù)公開,完善和細(xì)化財(cái)政預(yù)決算報(bào)告制度。要意識(shí)到,財(cái)政花的是老百姓的錢,應(yīng)該采取公正、公開、透明的辦法使用資金,以節(jié)約財(cái)政資源,取得更好的社會(huì)效益。三是完善財(cái)政決策機(jī)制,規(guī)范財(cái)政重大決策的規(guī)則和程序,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)社會(huì)公示制度。

    具體來說,在改革預(yù)算編制方法上,實(shí)行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比,部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要:一是使預(yù)算編制的時(shí)間大為提前；二是一個(gè)部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編,改為從基層單位逐級(jí)編制逐級(jí)匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司(局)及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨(dú)立地向各部門批復(fù)改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。同時(shí),改變傳統(tǒng)的"基數(shù)加增長"的預(yù)算編制方法,推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,按收入類別逐項(xiàng)核定。對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同,類別核定,匯總而成。此外,擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍,實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算,并改進(jìn)編制程序。

    在改革財(cái)政資金繳撥方式上,逐步建立國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對(duì)的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征:一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國庫,主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下,財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理,收入不能任意退庫,支出得到事前監(jiān)督,資金使用效益也明顯提高。

    總之,要盡快建立起適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政制度,中國的財(cái)政制度特別是預(yù)算制度就必須進(jìn)行全方位的、脫胎換骨的變革。

    實(shí)行公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革,將會(huì)對(duì)財(cái)政部門及國家其他相關(guān)部門產(chǎn)生極其深刻的影響,從而對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)具有重要意義。首先,在于它規(guī)范了政府行為,將有力地推進(jìn)依法治國在理財(cái)系統(tǒng)中的貫徹落實(shí)。第二,它提高了政府資金的管理使用效率。第三,在反腐倡廉方面,依靠制度的建立,能減少腐敗的滋生,使政府和財(cái)稅工作人員真正歸位到為人民服務(wù)的宗旨上來,從而減少權(quán)錢交易、舞弊等違法亂紀(jì)行為的空間。第四,它可以促進(jìn)民主化進(jìn)程,以理財(cái)?shù)拿裰骰�推�?dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化。第五,它是一個(gè)顯著促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的配套改革的組成部分。

    當(dāng)然,我們也要看到,盡管建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政體系和框架,是一項(xiàng)十分重要的改革。但目前,在中國建立起公共財(cái)政的框架仍非易事。因?yàn)檫@樣的改革無異于在政府最痛的地方下刀子,改革觸及到政府的既得利益,而發(fā)動(dòng)改革的主體又是政府自身,很可能在政府內(nèi)部就會(huì)出現(xiàn)種種阻力。這也是這些年來政府雖然意識(shí)到實(shí)行公共財(cái)政的重要,但步子邁得不開的主要原因。可不管阻力到底有多大,中國要走出多年來的財(cái)政困境,減少預(yù)算腐敗,出路只能是實(shí)行公共財(cái)政,特別是預(yù)算管理的變革。