“審計風暴”催促預算改革

　　虛報、擠占和挪用財政資金等情況之所以能夠一再發生，本身就說明，現行財政政策離體現公共性、民主性和法治性的公共財政的距離還很遠。中國還存在明顯的公共財政“缺位”和“錯位”問題，即在市場失效領域，公共財政沒有完全到位，而在非市場失效領域，公共財政卻涉入過深

　　近年來，審計署每次刮起的“審計風暴”都會有許多“看點”，今年自然也不例外。

　　公共財政缺位、錯位

　　盡管李金華也表示，從今年部門預算執行審計情況看，以往存在的許多問題得到了糾正和改進。但虛報、擠占和挪用財政資金等情況之所以能夠一再發生，本身就說明，現行財政政策離體現公共性、民主性和法治性的公共財政的距離還很遠。中國還存在明顯的公共財政“缺位”和“錯位”問題，即在市場失效領域，公共財政沒有完全到位，而在非市場失效領域，公共財政卻涉入過深。

　　公共支出的范圍和深度在很大程度上由政府官員決定，而不是由社會公眾采取投票方式來確定。以財政制度中最重要的預算制度來說，中國預算制度最大的問題是缺少一個覆蓋所有政府收支的、完整統一的公共預算。由于存在不受預算法制約的龐大的預算外收入，這是產生上述問題的根源。

　　預算改革勢在必行

　　理論上說，只要有市場經濟體制，就必有公共財政，也就是說，市場經濟體制下不可能實行別的什么財政制度。因此，中國財政體系變革的方向，就是建立公共財政。這些年來，中國也在向這方面努力。但從暴露出的問題來看，改革的力度還不夠。

　　建立公共財政體系和框架包括三個方面。一是在財政的收支結構上，要從政府對經濟社會各方面的全面干預，逐步轉變為政府只對市場失效部分進行補充。對于市場能很好地完成資源配置的部分，應放手由市場去承擔。二是用公共的方法管理財政，加強財政政務公開，完善和細化財政預決算報告制度。要意識到，財政花的是老百姓的錢，應該采取公正、公開、透明的辦法使用資金，以節約財政資源，取得更好的社會效益。三是完善財政決策機制，規范財政重大決策的規則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大財政事項社會公示制度。

　　具體來說，在改革預算編制方法上，應實行部門預算。與以往的預算編制方法相比，部門預算更適應監督管理的需要：一是使預算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預算；三是預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預算批復方式從原來的由財政部各業務司（局）及有預算分配權的部門各自獨立地向各部門批復改為由財政部預算司統一批復預算。同時，改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。在部門收入預算中，根據經濟發展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。此外，擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算，并改進編制程序。

　　在改革財政資金繳撥方式上，需逐步建立國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者；三是建立高效的預算執行機構、科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高。

　　總之，要盡快建立起適應當前經濟體制的財政制度，中國的財政制度特別是預算制度就必須進行全方位的、脫胎換骨的變革。

　　阻力來自政府內部

　　實行公共財政導向下的預算管理改革，將會對財政部門及國家其他相關部門產生極其深刻的影響，從而對于發展社會主義市場經濟具有重要意義。

　　首先，它可以規范政府行為，有力推進依法治國在財政系統中的貫徹落實。第二，它可以提高政府資金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的完善，能夠減少腐敗的滋生，使政府和財稅工作人員真正歸位到為人民服務的宗旨上來，壓縮權錢交易、舞弊等違法亂紀行為的空間。第四，它可以促進民主化進程，以財政民主化推動整個社會民主化。第五，它是一個顯著促進社會經濟發展和現代化進程的配套改革的組成部分。

　　當然，我們也要看到，盡管建立與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政體系和框架是一項十分重要的改革。但目前，在中國建立起公共財政的框架仍非易事。因為這一改革觸及到政府的既得利益，而發動改革的主體又是政府自身，很可能在政府內部就會出現種種阻力。這也是這些年來政府雖然意識到實行公共財政的重要，但步子邁得不開的主要原因。然而不管阻力到底有多大，中國要走出多年來的財政困境，減少預算腐敗，出路只能是實行公共財政，特別是徹底進行預算管理的變革。

　　《國際金融報》 (2005年07月04日 第五版)