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內(nèi)容摘要公共利益目的是城市房屋拆遷合法存在的必要前提和惟一理由。公共利益具有客觀性、共享性和不確定性等特點(diǎn)，公共利益不等同于國(guó)家利益或政府利益。公共利益與公民個(gè)人利益時(shí)有矛盾和沖突，如何處理好二者的關(guān)系，如何合理解決城市房屋拆遷糾紛值得我們深思。
關(guān)鍵詞拆遷 公共利益 公民個(gè)人利益
郎峰翹
城市發(fā)展的步伐逐漸加快，舊城區(qū)改造力度日趨加強(qiáng)，據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年12月，全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量6866個(gè)，占地面積達(dá)到3．86萬(wàn)平方公里，后經(jīng)清理整頓，核減到2053個(gè)，但是4000余個(gè)被核減的開(kāi)發(fā)區(qū)，已經(jīng)完整建成，占用了2萬(wàn)多平方公里的土地。此外還有大量的名義上的政府設(shè)施的存在，如主要用于娛樂(lè)和商業(yè)目的的培訓(xùn)中心和主要用于搞領(lǐng)導(dǎo)接待的城市辦事處等。這類(lèi)工程絕大多數(shù)是以公共利益為名建成的，這中間引發(fā)了不同利益主體間的矛盾和沖突。可以看出，普遍存在著以公共利益為幌子的商業(yè)拆遷，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。
我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定，“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。”我們認(rèn)為，城市房屋拆遷，是指拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人予以遷移安置以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。由此，拆遷當(dāng)事人一方為拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位，也就是通常所說(shuō)的“開(kāi)發(fā)商”；另一方為被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人，即“房主”。實(shí)踐中，通常的方式為，政府向拆遷人頒發(fā)拆遷許可證，拆遷人對(duì)被拆遷人所有的房屋實(shí)施拆遷行為。政府行使行政許可權(quán)，拆遷人取得拆遷權(quán)，對(duì)這些權(quán)力或權(quán)利必須加以限制，否則必然損害被拆遷人的合法利益，也是對(duì)公共利益的破壞。
一、我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的有關(guān)表述
公共利益引起當(dāng)今世界各國(guó)立法的普遍關(guān)注，尤其在當(dāng)代憲法中，有關(guān)公共利益的規(guī)定大幅增加。
我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第十三條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第五十一條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”《行政許可法》第一條規(guī)定了立法目的，即“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”。《土地管理法》第二條第4款規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”
可以看出，法律雖然并未規(guī)定公共利益高于公民個(gè)人利益，但蘊(yùn)含著明確的意思，當(dāng)公民利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公共利益為重。法律的職能之一是平衡利益關(guān)系，調(diào)整利益分配，對(duì)利益沖突作出優(yōu)先選擇和優(yōu)先保護(hù)的決定。公共利益在法律中的作用往往體現(xiàn)為公民行使正當(dāng)權(quán)利的界限，是對(duì)公民權(quán)利的限制。那么，從城市房屋拆遷中反映出的社會(huì)矛盾看，被拆遷的房屋變成了豪華商場(chǎng)或富人豪宅，是否可以說(shuō)公民個(gè)人利益與公共利益是根本對(duì)立的？公民個(gè)人利益被根本地排除在公共利益之外？政府通過(guò)頒發(fā)許可證來(lái)行使行政許可權(quán)的行為真正地實(shí)現(xiàn)了公共利益？
二、公共利益的內(nèi)涵分析
在世界各國(guó)的學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者對(duì)公共利益的界定不盡相同。根據(jù)《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)怖媸侵腹姷摹⑴c公眾有關(guān)的或?yàn)楣姷摹⒐玫男枰睦妗Ｔ谟⒚婪ㄏ岛痛箨懛ㄏ祰?guó)家中對(duì)公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也稱(chēng)之為公共政策（ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ），主要指被立法機(jī)關(guān)或法院視為與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)根本有關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，該原則要求將一般公共利益（ｇｅｎｅｒａｌｐｕｂｌｉｃｉｎｔｅｒｅｓｔ）與社會(huì)福祉（ｇｏｏｄｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）納入考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認(rèn)當(dāng)事人某些交易或其他行為的法律效力。1根據(jù)日本學(xué)術(shù)界的基本觀點(diǎn)，公共利益或公共福利，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)中個(gè)人利益的集合，是調(diào)整人權(quán)相互之間沖突的實(shí)質(zhì)性公平原理。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的有關(guān)規(guī)定將公共利益列舉為：（一）國(guó)防設(shè)備；（二）交通事業(yè)；（三）公用事業(yè)；（四）水利事業(yè)；（五）公共衛(wèi)生；（六）政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；（七）教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；（八）國(guó)營(yíng)事業(yè)；（九）其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中“假設(shè)經(jīng)濟(jì)人”的命題，一切社會(huì)主體都具有經(jīng)濟(jì)屬性，都在追求自身利益的最大化，從而形成不同層次的利益主體，通常表現(xiàn)為國(guó)家、社會(huì)、地方政府、集體、個(gè)人等。我們認(rèn)為，公共利益，是指包含一切正當(dāng)?shù)睦嬷黧w之利益并超越其上的滿足社會(huì)不特定的多數(shù)人的需要的價(jià)值。具體包括教育科學(xué)文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共道路交通、環(huán)境及能源保護(hù)等。
如何判定公共利益也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。亨廷頓對(duì)研究和判斷公共利益提出了三種方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的價(jià)值和規(guī)范；二是把公共利益看做某個(gè)特定群體（階級(jí)）或者多數(shù)人的利益；三是把公共利益視為個(gè)人之間或群體之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。2此外，我們強(qiáng)調(diào)判斷公共利益應(yīng)考慮如下幾種因素。
首先，公共利益是客觀的。公共利益的客觀性表現(xiàn)在它客觀地影響著社會(huì)公眾整體的生存與發(fā)展。公共利益不是完全主觀地從不同的層級(jí)利益中剝離出來(lái)的，不因各個(gè)利益主體認(rèn)識(shí)上的不同有所改變，而是獨(dú)立地真實(shí)地存在于各種利益之外的利益，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩胶统绦騺?lái)判斷和界定的公共利益實(shí)現(xiàn)了客觀存在和主觀認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一。
其次，公共利益具有共享性，即整體性、相對(duì)普遍性和共有性。公共利益不是個(gè)體利益的簡(jiǎn)單相加，也不是多數(shù)人利益在數(shù)量上的直接體現(xiàn)，它是社會(huì)共同的、整體的、普遍的利益。因此，判斷公共利益內(nèi)涵時(shí)，不應(yīng)僅僅考慮個(gè)體利益的正當(dāng)需求，應(yīng)在不同利益格局中選擇利益綜合體，維護(hù)公共社會(huì)的價(jià)值體系。“社會(huì)公共利益具有整體性和普遍性?xún)纱筇攸c(diǎn)。換言之，社會(huì)公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益，在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。”3公共利益當(dāng)然涉及到多數(shù)人與少數(shù)人的利益問(wèn)題，但并不能說(shuō)多數(shù)人的就一定是公共利益，公共利益還必須有價(jià)值判斷。
再次，公共利益是不確定的。“公共利益”在實(shí)體法上是一個(gè)廣泛存在的概念，但毋庸置疑它又是一個(gè)不確定的概念。公共利益的“最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性”，包括“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。4利益的實(shí)質(zhì)是某種價(jià)值，社會(huì)客觀事實(shí)決定利益的形成和同時(shí)期的利益價(jià)值的內(nèi)容，而社會(huì)客觀事實(shí)本身是不確定的，利益內(nèi)容也就具有了不確定性。受益對(duì)象的不確定性源于“公共”的不確定性，普遍的對(duì)“公共”的理解是許多個(gè)體的集合，“許多”又是一個(gè)沒(méi)有界限的概念。
此外，公共利益不同于國(guó)家利益或政府利益。國(guó)家利益或政府利益與公共利益在某種程度上會(huì)呈現(xiàn)出重合狀態(tài)。統(tǒng)治階級(jí)的職能包含著實(shí)現(xiàn)對(duì)一定公共事務(wù)的管理，比如發(fā)展教育、促進(jìn)科技進(jìn)步、合理開(kāi)發(fā)和利用能源、增加社會(huì)財(cái)富等，這種管理的目的在于鞏固統(tǒng)治階級(jí)的地位和維護(hù)國(guó)家的存在，這種管理也是一國(guó)全體公民在正常生活中所必需的。此時(shí)，公共利益與國(guó)家利益或政府利益是一致的，國(guó)家利益或政府利益屬于公共利益范疇。同時(shí)，國(guó)家作為統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，其利益主體從根本上說(shuō)是統(tǒng)治階級(jí)，其占社會(huì)成員數(shù)量的比重與被統(tǒng)治階級(jí)相比是少數(shù)的，這就出現(xiàn)了代表少數(shù)人利益的國(guó)家利益與要求是多數(shù)人利益的公共利益的不一致。國(guó)家組織政府代表國(guó)家行使公共權(quán)力，執(zhí)行公共職能，管理公共事務(wù)，政府作為獨(dú)立的利益主體其利益的存在是客觀且顯而易見(jiàn)的。政府本身并不絕對(duì)代表公共利益，在公共利益之外，政府還代表自身的利益。政府在制定公共經(jīng)濟(jì)政策的過(guò)程中，僅僅是為了維護(hù)其固有的統(tǒng)治利益。很顯然國(guó)家利益或政府利益與社會(huì)公共利益并不完全一致，這種不一致只有在共產(chǎn)主義社會(huì)才會(huì)消滅，因?yàn)橹挥性诠伯a(chǎn)主義社會(huì)，人和人的利益不是彼此對(duì)立而是一致的，“利益的共同”才會(huì)成為基本原則。5而在其它社會(huì)所謂國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的一致，只不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)“為了達(dá)到自己的目的就不得不把自己的利益說(shuō)成是社會(huì)全體成員的共同利益”。6所以說(shuō)公共利益不能用國(guó)家利益或政府利益代替。
同時(shí)，在公共利益的判斷中，我們還需要充分考慮公共利益的歷史性、制約性與道德性，“使設(shè)定的公共利益應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)道德和社會(huì)公理的原則”。7
三、正確處理公共利益與公民個(gè)人利益的關(guān)系
一直以來(lái)，對(duì)二者關(guān)系存在不同的觀點(diǎn)，歸納起來(lái)有兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益與公民利益彼此獨(dú)立；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是公民個(gè)人利益的總和。運(yùn)用馬克思主義的哲學(xué)理論分析公共利益與公民利益的關(guān)系，我們可以形成下面的觀點(diǎn)：公共利益與公民利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。公共利益是普遍的、一般的、共性的，公民利益是特殊的、個(gè)別的、個(gè)性的，公共利益寓于公民利益之中，公民利益體現(xiàn)公共利益的要求。公共利益不是簡(jiǎn)單地存在于公民利益之中，而是借助于公民利益以不同的形式和不同的強(qiáng)度表現(xiàn)出來(lái)。二者在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。一方面，公共利益轉(zhuǎn)化為權(quán)利，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公民利益。公共利益轉(zhuǎn)化為權(quán)利以后主體被具體化。例如，我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定，“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，這是公共利益轉(zhuǎn)化為公民利益的立法例證。另一方面，公民利益可以轉(zhuǎn)化為公共利益。當(dāng)公民利益遭受侵害引起對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)正義的破壞的普遍認(rèn)同時(shí)即轉(zhuǎn)化為公共利益。
公共利益產(chǎn)生于人與人之間的社會(huì)聯(lián)系，是公民個(gè)人利益最終的價(jià)值取向，代表著長(zhǎng)遠(yuǎn)的、共同的、整體的個(gè)人利益。通常二者是統(tǒng)一的，但在某些情況下，也會(huì)存在對(duì)立和沖突。一般認(rèn)為，公共利益優(yōu)于公民個(gè)人利益，也就意味著只有公共利益能夠成為限制和約束公民個(gè)人利益的正當(dāng)理由。但公共利益并不總是優(yōu)于個(gè)人利益。即使公共利益在數(shù)量上代表了多數(shù)人的利益，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定其具備了至高無(wú)上的優(yōu)先性可以隨意犧牲被公正所保障的個(gè)人權(quán)利。在法理上，公共利益并不比公民個(gè)人利益具有當(dāng)然的正當(dāng)性和合法性，公共利益與公民個(gè)人利益并無(wú)本質(zhì)上的優(yōu)劣之別，各種權(quán)利及其主體在道德價(jià)位上是平等的。
四、解決房屋拆遷糾紛的建議
在解決拆遷糾紛的操作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計(jì)同步推進(jìn)的原則。在實(shí)體法上，應(yīng)當(dāng)使公共利益的概念和范圍進(jìn)一步明確化，在需要對(duì)公共利益做出判斷和衡量時(shí)能夠有法可依。同時(shí)，房屋拆遷活動(dòng)的目的，即公共利益，應(yīng)嚴(yán)格地被限制在國(guó)家安全和國(guó)防建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、水利）、社會(huì)公共事業(yè)（如教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保）以及其他由政府興辦的以公益性為限的國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。我國(guó)的法律對(duì)此缺乏明確規(guī)定，無(wú)力充分保護(hù)房屋所有人的合法利益，因此完善公共利益的范圍成為解決當(dāng)前糾紛的有效途徑之一。
公共利益的范圍如果在實(shí)體上不能被完整列舉情況下，除設(shè)置兜底條款外，還可以通過(guò)程序來(lái)解決。比如房屋拆遷，是地方性的問(wèn)題，可以通過(guò)健全公眾參與機(jī)制，把權(quán)力交給地方的民眾來(lái)完成。由民主程序達(dá)成的不同利益群體充分表達(dá)的機(jī)制形成的公眾意志，我們可以假設(shè)就是公共利益。城市的現(xiàn)代化應(yīng)始終與民主化結(jié)合在一起，而城市化必然帶來(lái)民主化的要求。現(xiàn)存拆遷矛盾的根源是民眾參與不夠。在拆遷問(wèn)題上，富人對(duì)政府的影響力更大，處于弱勢(shì)地位的被拆遷人制約政府最有效的機(jī)制是投票權(quán)。有限地限制政府的介入權(quán)也是必不可少的。所以，解決問(wèn)題的制度是在拆遷之外的。
結(jié)論
公共利益與公民個(gè)人利益本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，公共利益與公民利益可能暫時(shí)地出現(xiàn)矛盾和沖突。法律是利益的平衡者，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律至上的基本原則，堅(jiān)持使公共利益與公民利益得同等的保護(hù)和尊重的原則。在具體操作層面上，法規(guī)政策的制定者應(yīng)當(dāng)樹(shù)立公共利益與公民個(gè)體利益相互協(xié)調(diào)的行政理念，應(yīng)當(dāng)更多地注重公共利益與公民利益的平衡，這樣才更有利于公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不能一味地強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益服從公共利益，否則必將導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。
注釋?zhuān)?/p>
1《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第1117頁(yè)。
2《變革社會(huì)中的政治秩序》，第24頁(yè)。
3 孫笑俠：《法的現(xiàn)象與觀念》，山東人民出版2001年版，第68－69頁(yè)
4 陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版，第182－187頁(yè)。
5《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第53頁(yè)。
6《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第609頁(yè)。
7陳宏光、曹達(dá)全：《憲政視野中的公共利益》，載《21世紀(jì)中國(guó)憲法與行政法發(fā)展暨研究生培養(yǎng)學(xué)術(shù)研討會(huì)》（2004年11月）。
（作者系中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生）
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