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城市化并不能自動解決農民問題，關鍵是為農民進城就業創造更多的機會。
保持農民土地承包經營權的穩定，使農民在城鄉之間能夠“雙向”流動，對城市化的健康發展至關重要。
調整城市建設的思路，在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上考慮城就業農
民工的需要。
韓俊 崔傳義 趙陽
最近，我們對巴西進行了考察，著重了解了巴西城市貧民窟形成的原因及其產生的社會問題。通過對巴西的考察，我們認為，必須準確理解我國城市化的內涵，合理把握好城市化進度，特別是在城市化過程中要妥善處理好農民的土地問題。
一、巴西城市貧民窟現狀
經過幾十年努力巴西經濟發展獲得巨大成就已由農業國轉變為現代工業化國家。人均國民生產總值1960年為1049美元與我國目前的水平基本相當，1980年達到2486美元，2000年為3587美元。2000年國內生產總值中農業、工業、服務業的構成是9％：33％：58％。巴西城市化率由1960年的56％，提高到1980年的67．6％，2000年為的81．2％。
巴西城市化的特點是大城市化，農村人口集中進入大都市。第一大城市圣保羅地區1950年人口為250萬人1980年達到1350萬人；同期，第二大城市里約熱內盧地區人口由290萬人增加到1070萬人。現在全國51％的人口居住在10萬以上人口的城市中，其中9個大都市占全國人口的29％。
巴西城市化過程中存在的突出問題是貧富差別過大，貧困人口多數集中于城市。巴西的基尼系數由1960年的0．5上升到1995年的0．6，現在全國貧困人口仍占34％，14％的人口未解決溫飽。2000年巴西有4600萬人生活在貧困線以下，即月收入低于80雷亞爾（35美元）。據巴西應用經濟研究所介紹，目前貧困人口農村有1500萬人中小城市有2200多萬人，大城市有900多萬人。
巴西城市貧民大部分住在貧民窟。貧民窟在巴西被稱為“法維拉”（ｆａｖｅｌａ），指臨時搭建的簡陋住房的集中地。根據巴西地理統計局的界定，貧民窟是指50戶以上的人家匯住一起，房屋建筑無序，占用他人或公共土地、缺乏主要衛生等服務設施的生活區。1987年全國約有2500萬人居住在貧民窟。近幾年有加劇發展的趨勢，據2000年的人口普查，巴西有貧民窟3905個，比1991年增加717個。貧民窟遍及巴西所有的大城市，現在已發展到中等城市。圣保羅州是貧民窟最多的州，有1548個。我們考察的里約熱內盧市是現代化的國際大都市和世界十大著名旅游城市之一，城區人口550萬人其中就有150多萬人住在貧民窟里。城中不少山頭被貧民窟所占據。4萬人以上的貧民窟20多個，一個大的貧民窟占地139萬平方米，有貧民15萬多人，是拉美最大的貧民窟。
貧民窟帶來的社會問題主要是一方面貧民窟居民大部分人處于貧困線以下，居住、出行、衛生、教育條件極差，不僅影響當代人，也影響下一代人的發展。另一方面，生活水平的巨大差異造成國民感情隔閡，加之貧民窟游離于社區和正常社會管理之外，影響社會安定。一些貧民窟為黑社會所控制，成為城市犯罪的窩點。毒品販子往往把貧民窟作為“根據地”，以小恩小惠收買當地居民，為其販毒活動“站崗放哨”，以至政府派軍警去貧民窟掃毒，都不能取得理想的成果。里約熱內盧市貧民窟里有6000多只槍，成為一個不安定因素。再者，貧民窟亂占公共土地和山頭，也給城市生態環境造成不良影響。
二、巴西城市貧民窟產生的主要原因
1、土地占有嚴重不平等，造成大量無地農民。巴西絕大部分土地一直為少數大地主所控制。據巴西地理統計局的統計，1996年占農戶1％的農村土地所有者，占有土地面積的45％。全國大部分良田掌握在大莊園主手里，其規模最大的可以達到幾萬、十幾萬公頃。國家重視出口農業，忽視面向國內市場的小農，對農業的優惠政策補貼大都落在大中型農業企業手中。農村中小農戶和無地農民處境艱難，形成大量無地農民向城市的流動。由于他們在農村喪失了土地，這種流動是單向的，不可能再回流農村。這種流動雖然推動了工業的發展，但因超過城市工業發展提供的就業機會，一些人就由農村的無地農民轉而成為城市的公開失業或隱蔽失業的貧困群體。現在巴西農村仍有1000多萬無地農民，他們持續不斷地向城市流動。
2、城市化過程中就業機會嚴重不足，非正規部門充當了剩余勞動力的“蓄水池”。這與上世紀60－－70年代巴西工業化的戰略選擇有很大關系。這一階段，巴西把工業重點轉向資本、技術密集的部門，服裝、制鞋等傳統產業又在國際上失去競爭力，難以拓展就業，勞動力大量進入第三產業中的傳統服務業和非正規部門。非正規就業一般指家庭服務、在5人以下微型企業工作及從事個體經營等，沒有簽定勞動合同，沒有社會保障，得不到法律保護的就業。1985－1997年非正規就業增加了97％，正規就業僅增加6％。非正規部門就業已經占總就業人員的近50％，雖然是一個重要的“排氣閥門”，起著緩解社會沖突的作用，然而工資一般只相當于正規部門人員工資的一半，多數屬于低收入群體。另外有大量勞力失業。城市公開失業率由1990年的4．5％上升到近年的8－11％，有的統計稱為17％。失業、就業不足、就業質量差，是造成城市貧困人口長期大量存在的重要原因。
3、城市規劃、建房用地、基礎設施、社區發展沒有考慮低收入人群的要求。城市貧民窟的人80％收入在最低工資標準以下他們很難在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農村，就非法強占城市公有土地如山頭、城鄉結合部的公地和私人土地，搭建簡陋住房，搞違章建筑。適應其住房需要貧民窟的房地產商及非法交易的黑市也發展起來。
4、公共政策不夠完善。如巴西的稅收體制是根據各州工資標準確定稅收，按稅收貢獻向各地返回，使地區差距拉大。再如，國家教育開支向中、高等教育過度傾斜，初等教育相對萎縮，在中等教育階段重視普通教育和人文學科教育，而輕視中等職業技術教育和師范教育，不利于改善低收入階層子女受教育和就業狀況。
三、對我國的幾點啟示
1、城市化并不能自動解決農民問題，關鍵是為農民進城就業創造更多的機會。巴西的情況表明，進城農民就不了業，只不過是由農村的貧困人口變為城市的貧困人口。統籌城鄉發展，關鍵是為農民進城創造更多的就業機會，使農民在城里有長期穩定生存的手段，只有這樣，城鎮化水平才可能扎實地提高。要繼續重視發展傳統工業，大力發展勞動密集產業，發展多種服務業，促進中小企業發展，充分發揮其吸納農村勞動力就業的作用。
2、保持農民土地承包經營權的穩定，使農民在城鄉之間能夠“雙向”流動，對城市化的健康發展至關重要。巴西的經驗教訓提醒我們，城市化能否健康發展，與農村的土地制度關系很大。我國的基本國情決定了在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障。外出打工的農民，大多處于不穩定狀態，在家鄉有一塊地，仍然是農民維持生計的最后一道防線。在農民到城鎮落戶未取得穩定的就業、收入保障以前，保留這部分農民的土地承包權，讓農民在城鄉之間“雙向”流動，有助于防止大量的無地農民集中于城市，形成貧民窟。擴大農地規模，推動農業產業化經營，都不能拔苗助長，不能剝奪農民的土地承包經營權，不能制造無地農民。
3、調整城市建設的思路，在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上考慮城就業農民工的需要。巴西的情況表明，農村人口進城，除了就業之外，較大的問題是安居問題。我國農民進城就業與巴西無地農民進城有很大區別，一些人沒有工作干還可回去，但相當一部分人，將長期拖家帶口在城鎮就業和生活，城市應把在他們視同常住人口對待，把外來人口對住房、就學、醫療等設施的需求納入城市建設規劃。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應該有效服務于全社會。
（作者單位：國務院發展研究中心農村部；中財辦）
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