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推進(jìn)城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，因大量征收農(nóng)民集體土地，使失地農(nóng)民隊(duì)伍不斷增加。妥善解決被征地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題，始終是擺在地方政府面前的重大課題。保障被征地農(nóng)民利益，解除他們的后顧之憂，是樹立科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。
在市、縣工作特別是負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的同志，經(jīng)常會(huì)有這樣的經(jīng)歷：被征地農(nóng)民找上門
來，要求解決他們的生活困難。種田無地、就業(yè)無崗，當(dāng)時(shí)給的征地費(fèi)又花光了，怎么辦？
這確實(shí)是一道難題。長期以來，對(duì)被征地農(nóng)民采取的是一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞健０凑辗梢?guī)定，征地補(bǔ)償包括青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)4項(xiàng)。其中，只有前兩項(xiàng)明確規(guī)定支付給被征地農(nóng)民。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，征地要安排就業(yè)；而市場經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)不能再由政府靠行政手段加以安排。為數(shù)不多的征地費(fèi)往往就成為被征地農(nóng)民賴以生存的基本來源，無法給他們長久的生活保障。隨著時(shí)間的推移，被征地農(nóng)民生活、發(fā)展問題變得越來越突出。
在土地市場治理整頓過程中，常州市經(jīng)過認(rèn)真思考，認(rèn)為不能簡單地就征地補(bǔ)償費(fèi)的清欠抓清欠了事。常州發(fā)展到這個(gè)階段，應(yīng)該也有一定的能力解決被征地農(nóng)民的長久生計(jì)問題了。因此，市委、市政府經(jīng)過研究，出臺(tái)了《常州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》，自2004年6月1日起試行。“辦法”規(guī)定，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，把征地補(bǔ)償費(fèi)中的一部分拿出來用于被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障。通俗說就是“以土地?fù)Q社保”。此后不久，國務(wù)院下發(fā)了深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，要求“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制訂具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”并明確提出建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，讓我們有了明確的政策依據(jù)，堅(jiān)定了推行新機(jī)制的信心。
以“土地?fù)Q社保”的基本內(nèi)容是，政府按照法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，將農(nóng)村集體所有土地征為國有土地后，依法給予被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理補(bǔ)償，并將80％的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)作為被征地農(nóng)民的基本生活保障資金，同時(shí)政府再安排土地出讓金中列支的配套資金，建立被征地農(nóng)民基本生活保障資金，納入同級(jí)財(cái)政專戶管理，作為被征地農(nóng)民基本生活保障基金，專項(xiàng)用于被征地農(nóng)民的基本生活保障。被征地農(nóng)民劃分為基本生活保障三個(gè)年齡段，分別采取“發(fā)放一次性生活補(bǔ)助、社會(huì)保險(xiǎn)或生活保養(yǎng)”的辦法，確保被征地農(nóng)民的基本生活保障。被征地農(nóng)民第一年齡段即16周歲以下的，領(lǐng)取一次性補(bǔ)助，年滿16歲后，納入城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)保障范圍；第二年齡段為征地勞動(dòng)力，男16周歲至54周歲，女16周歲至49周歲，為刺激就業(yè)，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)和政府保養(yǎng)相結(jié)合的辦法（但不能重復(fù)享受社會(huì)保險(xiǎn)和政府保養(yǎng)），未就業(yè)的，最長可申領(lǐng)不超過24個(gè)月的生活補(bǔ)助費(fèi)，達(dá)到保養(yǎng)年齡的，按月領(lǐng)取保養(yǎng)金。第三年齡段男54周歲、女49周歲，按月領(lǐng)取保養(yǎng)金。
根據(jù)規(guī)定，被征地農(nóng)民基本生活保障基金來源包括這樣幾個(gè)部分：一是不低于80％的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)；二是從新增建設(shè)用地的土地出讓金等土地有償使用收益中列支的政府出資，并明確不同地區(qū)分別不低于1.3萬元和1萬元；三是被征地農(nóng)民基本生活保障資金的利息及其增值收入；四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷年積累的資金等。市和轄市（區(qū)）政府出資的基本生活保障資金由財(cái)政部門在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)足額進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。我們還專門制訂了《常州市被征地農(nóng)民基本生活保障資金管理辦法》。
采取以“土地?fù)Q社保”的辦法，本質(zhì)上說，只是補(bǔ)償費(fèi)使用方面的變化。因此，要保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金收繳和控制征地規(guī)模，仍然是十分關(guān)鍵的。在實(shí)施新的補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，我們進(jìn)一步提高了土地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，改變了安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算方式，并相應(yīng)制訂了《常州市征地拆遷安置及地上附著物補(bǔ)償管理辦法》。同時(shí)，明確規(guī)定，凡是沒有按照規(guī)定調(diào)整提高當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的，一律不報(bào)批新的征地。
為了控制征地規(guī)模，我市已經(jīng)進(jìn)一步明確，新征地項(xiàng)目用地，凡是有這樣幾種情況之一的，一律不報(bào)批：不在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的各類建設(shè)用地、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的、未按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審的、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的、沒有達(dá)到投資強(qiáng)度控制標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地項(xiàng)目，沒有及時(shí)繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的、征地方案沒有征求被征地農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶意見的、上年度批準(zhǔn)的建設(shè)用地供地率沒有達(dá)到80％的。同時(shí)，對(duì)批后項(xiàng)目供地，嚴(yán)把“供地關(guān)”，對(duì)內(nèi)資3000萬人民幣、外資500萬美元以下的項(xiàng)目，原則上一律不準(zhǔn)單獨(dú)供地。
總之，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享改革發(fā)展的成果。作為地方政府，必須按照這個(gè)方向不斷努力共同構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)。
（作者系江蘇省常州市副市長）
《市場報(bào)》 (2005年06月21日 第四版)
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