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一個國家和區域內部各個企業發展需求的環境之間是有差別的。產生差異的原因，可能是國家性、地方性執政方式與政策的執行情況有所不同。即使在同一地區，同樣的條件也可對從事不同行業或不同規模的企業產生不同影響。不良投資環境的許多方面，對國外跨國公司的打擊最為嚴重。地方政府良治的目的之一就是改善跨國公司在本區域投資與發展的環境；使地方政府良治得以實施的戰略，可以幫助我們判斷與分析如何吸引跨國公司到本地投資發展，如何使跨國公司適應當地政府與政策環境，如何使跨國公司在本地順利發展，如何使跨國公司為當地經濟與政府轉型發展做出貢獻。我們通過地方政府良治和為實現良治制定的戰略來為跨國公司在地方和區域發展創造條件。
一、地方政府良治戰略：改善跨國公司在地方區域發展的環境
地方政府良治戰略要求地方和區域為吸引跨國公司進入、幫助跨國公司適應和發展、使跨國公司為當地經濟發展做出貢獻，通過地方政府的良治的戰略準確分析和把握跨國公司在當地區域發展需要的直接與間接的環境，我們認為以下幾點是地方政府為跨國公司創造發展環境的良治內容。
1、改善跨國公司投資環境，區域經濟增長和減少當地貧困是中心問題。
改善跨國公司進行生產性投資、創造就業機會以及擴大規模的機會和激勵機制，應成為各級政府的首要考慮的事項。這不僅關系到增加投資量，還關系到促進勞動生產率的提高，而勞動生產率的提高對于經濟的可持續增長至關重要。目標是創造一個促使人人受益的更好的投資環境。良好的投資環境有益于整個社會，而不僅僅是有益于跨國公司。而且它包括所有的企業，而不僅是大企業或有政治關系的企業。發展中國家面臨有53%的人每日生活費不足2美元，青年人的失業率高于平均失業率一倍以上，而且人口正在快速增長，地方政府良治戰略要考慮和拓展青年人的機會，這是發展中國家各級地方政府非常關注的問題。
2、跨國公司若試圖降低不合理的成本，必須應對與政策有關的風險以及競爭壁壘。
跨國公司與當地政府執行和合同不符、基礎設施不足、犯罪、腐敗以及監管有關的成本可高達銷售額的25%以上，是跨國公司通常所繳稅款的三倍以上。在發展中國家的跨國公司將政策不確定性列為它們最擔心的事項。這種不確定性以及政策相關風險的其他來源(諸如無保障的產權、宏觀經濟不穩定以及隨意的監管)都損害了對投資的激勵。提高政策的可預見性，可以使進行新投資的可能性提高30%以上。競爭壁壘有利于某些跨國公司，但會使其他跨國公司喪失投資機會，并增加它們以及消費者的成本。這些壁壘也會減弱受保護的跨國公司進行創新和提高勞動生產率的積極性。加大競爭壓力可以使跨國公司進行創新的可能性提高50%以上。
3、要取得進展不僅僅要求正式政策的改革。
90%以上的地方性跨國公司聲稱在正式規則與實踐做法之間是有差距的，而且非正規經濟的產出占許多發展中國家當地產出的一半以上。要創造更好的跨國公司技資環境，就要求政府消除這些差距，并解決那些有損于良好投資環境的政策失誤的深層次原因。這就要求限制腐敗以及導致成本增加、政策扭曲的其他形式的尋租行為；建立政策公信力，使企業對投資產生信心；培養公眾信任，公眾信任使得政策改善成為可能并能使之持續；確保所制定政策對策適應當地的情況。
4、改善跨國公司投資環境是一個過程，無法一蹴而就。
地方政府影響投資環境的政策和行為涵蓋很多領域。但并不需要立即處理好所有的事情，即使在單個政策層面上，也不要求達到完美無缺。用能夠讓跨國公司對投資產生信心的方式，處理它們所面臨的主要制約因素，并維持不斷的改善進程，就可以取得明顯的進展。由于各國之間甚至在一個國家內部，制約因素差別很大，因而必須根據各種具體情況確定優先事項。改革進程能夠得益于卓有成效的公眾溝通，也得益于其他有助于達成共識和保持改革勢頭的措施。
二、
地方政府實施良治面對的挑戰
跨國公司投資環境許多方面的改善都需要法律和政策的改變。要創造良好的投資環境，政府就必須平衡這些利益。使這個問題更為復雜的是，不同跨國公司的偏好和優先考慮的問題存在差別�？鐕緦υS多問題有著共同的觀點，但對其他問題(無論是市場限制、稅收結構，還是對改善不同地區基礎設施的優先考慮)則可能有所分歧。在跨國公司內部也可能存在政策偏好的分歧－在所有者和管理人員之間對于公司治理方面的事情可能存在的分歧，或者在所有者和員工之間存在對勞動力市場政策方面的分歧。在跨國公司、政府官員以及其他利益相關者都力圖使政策偏向自己的環境中，各級政府都必須對這些分歧進行調停。由此造成的四個方面的挑戰，幾乎貫穿投資環境方面政策制定的所有領域。政府應對這些挑戰的方式會對投資環境產生很大的影響，而且每個方面的調整都涉及超越正式政策變化之外的因素。
一是限制尋租行為。
決定投資環境的政策是跨國公司、政府官員和其他利益集團尋租行為的一個引誘目標。腐敗會增加企業的業務經營成本，腐敗蔓延到政府高層時，則可能導致政策嚴重扭曲，例如在政策制定中的不公平信息分布和對決策的影響，使政策向某些集團傾斜，從而損害其他集團的利益。市場受到限制，產權分配不均，金融市場也受到扭曲。因此許多跨國公司將腐敗列為對其運作最嚴重的障礙。消除對經濟的不合理干預，限制任意行為，并加強政府的問責制(尤其是通過提高透明度)，有助于限制尋租行為。
二是建立公信力。
跨國公司對未來的信心(包括政府政策的可預見性和公信力)決定跨國公司是否投資或如何投資。缺乏公信力的政策，無法吸引本來有意進行的投資。哪些因素會削弱政策的公信力呢？歷史上政治或經濟的不穩定當然不利于公信力。但所有的政府都面臨種種誘惑來損害合理的長期政策而實現短期或狹隘的目標，譬如為決策者尋租或討好某些選民。要建立公信力，就必須有各種機制使政府決心實施健全的政策，同時還要有約束和毅力。
三是增強公眾信任和合法性。
廣大公眾的支持有利于營造良好的投資環境：無論由哪個地方政府執政，一個更具建設性的社會都有利于政策的改進。缺乏這種支持就會使政策改革更為困難，也影響政策改革的可行性和持續性(從而也影響其公信力)。公開的、參與性的決策，以及通過各種努力確保社會廣泛地分享更好的投資環境的效益，都可有助于建立這種支持，這對于跨國公司跨文化、跨政治制度經營與發展是有密切聯系的。
四是確保政策有助于跨國公司適應當地的環境。
要使政策干預卓有成效，就必須考慮到潛在的政府失靈的原因，并考慮到各地條件的差異。做不到這一點，就可能造成不甚理想甚至適得其反的結果。采用超出現有能力的方法，不僅無法實現預期目標，還會助長不規范行為和腐敗現象，并有損于公信力。在防止濫用斟酌決定權的有效機制尚未建立的情況下，具有很高程度的斟酌決定的做法會使跨國公司遭受很大的不確定性和風險。盡管今天發達國家采用的辦法可提供有價值的啟示，但必須想方設法使這些辦法適應當地情況。
但是，沒有任何國家擁有十全十美的投資環境。要實現明顯經濟增長和減少貧困，也并不需要哪怕是在某一個層面上做到十全十美。要取得進展，就必須克服妨礙跨國公司對投資產生信心的最重要的因素，并保持一個持續的改善過程。國際經驗表明，地方政府改善跨國公司投資與發展環境的四大要素：確定優先事項，管理各項改革，保持改革勢頭，增強政府能力。
三、
改善跨國公司投資環 境的基本要素
工業發展通常是一種發現的過程，因而難以預測某個國家和地區會擅長生產哪些東西發展哪些跨國公司。改善投資環境的重要性因而聚焦在投資環境基本要素的改善上。對于投資環境的下述四個核心領域，國際經驗提供了一些有望成功的辦法：穩定和安全；監管和稅收；金融和基礎設施；工人和勞動力市場。
第一，穩定和安全。
爆發戰爭或出現其他大規模暴力行為，都意味著幾乎所有的生產性投資的終結。但為了將精力和資源用于生產性投資，跨國公司所需要的不僅僅是和平。政治和宏觀經濟的基本穩定，是健全投資環境的最低要求。有保障的產權使付出的努力與回報二者聯系在一起，確�？鐕灸軌颢@得投資的成果。政府或第三方對這些權利保護得越好，努力和回報之間的關聯就越密切，就越能鼓勵創辦新的跨國公司，在現有跨國公司中的投資就越多，以及愈加努力地工作。權利越有保障，經濟增長速度就越快。要進一步保障產權，就必須要求地方政府在明確土地權和其他產權、推動合同的執行、減少犯罪、不再無補償地征用財產等主要領域采取行動。
第二，監管和稅收。
政府對跨國公司以及境內和跨境交易的監管和征稅方式，在營造跨國公司投資環境方面發揮重大作用。合理的監管可以解決抑制生產性投資的市場失靈問題，并使跨國公司利益和更廣泛社會目標協調起來。健全的稅收制度產生收入，為公共服務的供給提供資金，從而改善投資環境，并實現其他社會目標。各國、各級政府奮力應對的挑戰是如何實現這些目標，同時又不損害跨國公司進行生產性投資、創造就業機會并實施擴大規模的激勵機制。雖然在這一領域跨國公司的優先選擇與社會目標之間存在著緊張關系，但多數發展中國家仍有很大的改進余地，而又不致損害更廣泛的社會利益。
第三，金融和基礎設施。
一個運作良好的金融市場，可以使跨國公司同愿意向其提供資金并分擔某些風險的貸款者、投資者聯系在一起。良好的基礎設施可以使跨國公司同顧客及供應商聯系在一起，并有助于它們利用現代生產技術。反之，金融和基礎設施不足，會阻礙對于各種機會的利用，增加小型公司經營者以及跨國公司的成本。金融和基礎設施不足會妨礙新跨國公司進入市場，從而也制約現有跨國公司所面臨的競爭約束，降低它們進行創新和提高勞動生產率的積極性。金融和基礎設施不足的現象，在某些發展中國家是很嚴重的，我國大部分地方政府所面對的環境也是困難很多的。
第四，工人和勞動力市場。
政府影響勞動力市場的政策有助于將勞動力與好的就業機會聯系在一起，以此在跨國公司投資環境方面發揮關鍵作用。要改善政策情況，必須在培養熟練勞動力隊伍，制定有利于絕大多數工人的勞動力市場干預辦法，以及協助工人應付變革等相關領域采取措施。
四、地
方政府創造跨國公司發展條件的真他措施
地方政府除在良治戰略中考慮上述這些基本要素外，還要主動地、謹慎地、有選擇地干預有利于特色跨國公司經營活動，或者積極利用處理投資環境問題的國際規則和標準，以提高公信力，協調國際規則與標準，處理區域間、國際間的外溢效應。這兩種做法都能夠發揮作用，但涉及更多的挑戰。另外，地方政府還要爭取國際社會或跨行政區域的援助，消除發達國家制造的貿易和市場扭曲現象。國際社會一直在向發展中國家提供發展援助，用以支持制定和實施改善投資環境的項目，此外國際社會還可以直接向跨國公司提供大量支持。地方政府還要注意幫助學習、獲得、處理重要的知識，因為世界銀行等國際研究與知識、信息的創造者總結各國經驗和教訓，每年也向國際社會公開。國際社會本著就這些主題共同努力，協助發展中國家的各級政府與區域創造更好的跨國公司投資環境，推動建立一個更加平衡、更加包容與和平的世界。
作者：胡光宇 清華大學國情研究中心
商務部 研究院 《國際經濟合作》 2005年 第1期
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