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現(xiàn)行失業(yè)保險制度的主要問題
1.覆蓋面過窄并且難以擴大。2003年，全國參加失業(yè)保險人員大約占非農(nóng)就業(yè)人員的27.4%和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40.5%，接近3/4的非農(nóng)就業(yè)人員和60%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員沒有參加失業(yè)保險。2004年，全國參加失業(yè)保險人員增加了211萬人，但沒有改變失業(yè)保險制度覆蓋面小的基本格局。另一方面，其擴大覆蓋面的難度相當大。目前，在正規(guī)部門就業(yè)的城鎮(zhèn)職工除公
務員外，基本上已經(jīng)納入到失業(yè)保險范圍之內(nèi)，擴展覆蓋面的空間已經(jīng)很小。而就非正規(guī)就業(yè)部門的靈活就業(yè)人員來說，納入失業(yè)保險的難度相當大。其主要原因是靈活就業(yè)人員缺乏穩(wěn)定的就業(yè)崗位和勞動關系，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度難以適應其收入低、就業(yè)關系不穩(wěn)定的特點。
2.失業(yè)保險的受益率和替代率比較低。目前，我國失業(yè)保險制度的實際受益率遠遠低于登記失業(yè)人員的受益率。2003年享受失業(yè)保險的人數(shù)達到741.6萬人，但不到實際失業(yè)人員總數(shù)的1/2。另一方面，受失業(yè)保險基金數(shù)量限制和失業(yè)人員規(guī)模的影響，我國失業(yè)保險金和失業(yè)補償?shù)目傮w水平不高。2003年，失業(yè)保險替代率大約只相當于在職人員的1/8。在很多城市，失業(yè)保險水平只略高于城鎮(zhèn)居民最低生活保障線。
3.失業(yè)保險統(tǒng)籌水平低，影響了全國統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)展。1999年開始實施的《失業(yè)保險條例》規(guī)定，在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定，大部分地區(qū)實際上是地級市層次的失業(yè)保險統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區(qū)失業(yè)保險基金嚴重不足，而另一些地區(qū)則存在大量結余。以城市為單元各自為政的失業(yè)保險制度，在某種程度上形成了地區(qū)之間勞動力自由流動的“社會保障壁壘”，更不利于促進勞動力流動和縮小地區(qū)差距。
4.失業(yè)保險基金規(guī)模小和支出結構不合理。我國按照崗位檔案工資而非實際工資性收入作為繳費基數(shù)，導致相當數(shù)額的失業(yè)保險費流失。據(jù)初步估算，2003年全國失業(yè)保險基金實際到位率不足60%。目前的突出問題是一些國有企業(yè)欠費嚴重，非國有企業(yè)參保不足。截至2003年上半年，全國歷年累計欠費達102.2億元。另一方面，現(xiàn)行體制下還積累了過多的失業(yè)保險基金節(jié)余，限制了失業(yè)保險制度作用的發(fā)揮。
5.現(xiàn)行失業(yè)保險制度難以適應新失業(yè)群體挑戰(zhàn)。我國以國有、集體單位職工為主體、以戶籍制度為邊界、以正規(guī)就業(yè)崗位和穩(wěn)定勞動關系為基軸建立起來的失業(yè)保險制度，已難以適應靈活就業(yè)人員急劇增多、城市化迅速擴大、流動就業(yè)居高不下和青年人失業(yè)日益嚴重的現(xiàn)實。目前，靈活就業(yè)人員，參加的主要是基本養(yǎng)老保險（大約為1400多萬人）和基本醫(yī)療保險（大約為400多萬人）等險種，對參加失業(yè)保險不積極；而農(nóng)民工和被征地農(nóng)民難以參加失業(yè)保險。另外，青年失業(yè)現(xiàn)象也對以補助生活費為主的失業(yè)保險制度形成了挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的失業(yè)保險制度過于偏重于失業(yè)人員的生活救濟，促進再就業(yè)的功能明顯弱化，對青年人失業(yè)問題的考慮不足。
完善失業(yè)保險、健全失業(yè)保障的思考與建議
1.進一步明確我國失業(yè)保障的目標模式。在如何建立適合中國國情的失業(yè)保障問題上，理論界有爭論。一種觀點認為，應當用失業(yè)救助或社會救助計劃取代失業(yè)保險計劃。另一種觀點認為，我國沒必要、也沒有條件搞失業(yè)保險制度，建立比較完善的最低生活保障制度可滿足失業(yè)救助的需要。我們認為，完全推倒重來既不現(xiàn)實，也不必要。建議把失業(yè)保險與失業(yè)補償賬戶的并行模式，作為我國近期完善失業(yè)保障制度的目標模式。
2.完善失業(yè)保險制度的政策建議。一是要完善失業(yè)保險的有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，根據(jù)參保類型確定合理的繳費標準和待遇標準，確保失業(yè)保險權利與義務的統(tǒng)一。二是適當調(diào)整職工個人繳納失業(yè)保險費的比例，使雇主與雇員各承擔50%的繳款。三是要大力提高失業(yè)保險的覆蓋質量，確保失業(yè)保險費收繳率問題。四是適當縮短領取時限和提高失業(yè)保險待遇水平。
3.失業(yè)保險制度與其他社會保障制度的銜接問題。建議將失業(yè)保險制度與社會救助制度相連接。對于那些接近退休年齡的長期失業(yè)者，需要建立一種彈性退休年齡制度，可以根據(jù)工齡、年齡及參加社會保障制度狀況，適當延長失業(yè)保險待遇期限，或者提前退休，但其退休待遇將適當降低，以鼓勵其回歸勞動力市場。對于日益嚴重的青年失業(yè)問題，應將部分失業(yè)保險金用于青年失業(yè)者的失業(yè)培訓支出。對于外來民工和靈活就業(yè)人員的失業(yè)補償問題，建議在一定時期內(nèi)建立一次性的失業(yè)補償制度。
4.建立失業(yè)補償賬戶制度。為了解決失業(yè)保險制度難以覆蓋新失業(yè)群體的難題，應為城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員設計一套新型的失業(yè)保障制度。其主要參加人群是具有城鎮(zhèn)戶籍的靈活就業(yè)人員和長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工。凡是參加失業(yè)補償賬戶的靈活就業(yè)人員，可以降低繳費率（如參保標準可為正規(guī)就業(yè)人員參保標準的50%）；雇主及雇員的所繳費用全部計入?yún)⒈Ｈ藛T個人賬戶。失業(yè)補償賬戶的具體框架還需要進一步研究。
5.將失業(yè)保障與促進就業(yè)有機結合起來�？山梃b發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，把失業(yè)保險、失業(yè)補償與促進再就業(yè)密切結合起來。一是大力開發(fā)人力資源，消除勞動力市場的城鄉(xiāng)分割、部門分割與身份分割，形成一個更加整合的勞動力市場，更有效地配置勞動力資源。二是建立以勞動力市場需求為導向的教育和培訓體制，克服和解決日益突出的青年人失業(yè)問題。三是加大積極就業(yè)政策的力度，不斷提高失業(yè)者的就業(yè)能力。（來源：經(jīng)濟參考報）
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