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專家直言：加快推進我國行政管理層級的壓縮和改革
前不久，河南省周口市所屬項城市漯阜鐵路改造升級以及沙潁河改造治理工程開工，按照擴權政策要求，這兩項工程所形成的營業稅收入應由縣市稅務部門直接征管，但目前這部分收入仍由市級直接征收，造成縣市地方稅收直接減少5000多萬元。據悉，像項城市遭遇的這種尷尬在擴權后的縣市中普遍存在。
2004年5月，河南省政府出臺了《擴大部分縣（市）管理權限的意見》，賦予鞏義、固始等5縣（市）與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，擴大了偃師等30個縣（市）部分經濟管理權限。
河南省政府一位官員介紹，鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個縣（市）擴權后，享受省轄市的待遇，即計劃直接上報、財政直接結算、經費直接劃撥、稅權部分擴大、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得。幾乎是一夜之間，它們在經濟管理權限上差不多和自己的上級--省轄市“平起平坐”了。
這位官員稱，河南省此次“放權”的原則是“能放都放”，下放的權限主要分為兩類：一是除了國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。
河南此舉，無異是給條件好的縣（市）進一步優化發展環境，使之擁有更大的自主權，對推動河南經濟以更快的速度發展，具有不可忽視的重要作用。然而，在推進強縣擴權過程中，新的矛盾突現出來，使強縣擴權受惠的縣（市）遭受一連串的尷尬：
尷尬之一：省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣市發展帶來很大的資金制約。2005年河南省規定的農業重點開發縣（市）里，南陽市有包括鄧州、方城和唐河在內的三個地方，相關的配套資金由南陽市劃撥給了另外兩個地方，而鄧州市應該得到的65萬元，卻遲遲未予劃撥。
尷尬之二：垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。對于垂直部門的一些權力如何定位，是擴還是不擴、擴到什么程度都缺乏一個明顯的界定。
尷尬之三：由擴權帶來的這部分縣（市）事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣即要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護舊“主人”的關系，這就大大增加了這些縣（市）主要領導進行協調的工作量。在采訪中記者看到，擴權后，縣市普遍感到有了“兩個婆婆”，造成辦公成本增大。參加了省里的會議，還要馬不停蹄地參加市里的會議，由原來的“一頭協調”變為“兩頭協調”，“事反而更難辦了。其實，按政策設計者的考慮，擴權對于地級市政府是件好事，大大減少了事務性的工作，更像一個服務型政府。”但在記者采訪中發現，有意思的是，個別地級市政府仍有失落情緒。“表面上對縣市擴權舉手支持，其實心里很不是滋味，但胳膊扭不過大腿，只能聽省里的。”一位不愿透露姓名的地級市領導這樣說。
三種尷尬局面的出現自有其內在原因，記者在調查后發現，這原因主要表現在：一是擴權縣（市）所屬職能部門與省里相應廳局對接不好，缺乏聯系和溝通，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，因此擴權的優勢發揮不好。二是省直職能部門工作不到位，缺乏與《意見》相關的實施細則等配套性文件。省里職能廳局也沒有制定本領域的擴權具體實施辦法，擴權縣（市）及相關部門不容易操作實施。省直個別部門仍沿用“老套路”安排工作。由于對擴權政策了解不夠，一些省直廳局的處室辦事時仍要求出具省轄市相關文件和證明。三是省轄市有關部門執行擴權政策不到位。一些應該下放到縣（市）的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這種“兩頭熱，中間冷”的現象致使擴權縣左右為難。
鄭州大學教授董廣安認為，在強縣擴權工作中，市委書記和縣委書記的想法肯定不一樣，意見不一致很正常。她認為，目前“市管縣”的體制，不利于城鄉資源的優化配置，一些地級市將代管縣（或縣級市）視為其“附屬行政單位”，將審批權力限制在行政區范圍內，影響辦事效率，甚至有一些市還依靠行政權力，積壓縣級市。
河南省社會科學院劉道興研究員認為，目前我們國家投入高額成本維持的龐大地級市架構，在實際工作中卻有可能成為社會發展的阻礙，這被概括為三大“漏斗效應”：一是“財政漏斗”。由于一些地級市本身城區的經濟體較小，靠自身財力不足以每年拿出幾億元的資金維持地級市運轉，只能靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市敢怒不敢言；二是“權力漏斗”，爭權和爭利益的事情不斷在一些地級市和縣級市之間發生；三是“效率漏斗”。和國際上通行的三級政府不同，我國是五級政府架構，即“中央－省－地級市－縣、區－鄉鎮”。他認為，鑒于地級市這一層級的現狀，應加快推進我國行政管理層級的壓縮和改革。此外，記者在河南接觸到的大多數政府官員對記者表示，希望盡快出臺強縣擴權的督察機制，省政府成立督導組，并針對現狀由省里出臺補充政策和配套文件；省直各部門應依省政府文件精神，出臺實施細則，以強化強縣擴權推進的力度。
作者：:王阿敏
（來源：經濟參考報）
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