建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長效機(jī)制,有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),是保持金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。目前我國在金融穩(wěn)定制度構(gòu)建方面已取得六大進(jìn)展,同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)。

    一、初步構(gòu)建中國存款保險(xiǎn)制度的基本框架

    作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分,各國的存款保險(xiǎn)制度在提高公眾信心、防范金融危機(jī)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面發(fā)揮了巨大的作用。建立正式的存款保險(xiǎn)有五方面的作用:一是建立市場信心并吸引參與者；二是在正常金融機(jī)構(gòu)與有問題金融機(jī)構(gòu)之間建立起一道"防火墻",防止擠兌風(fēng)波向正常金融機(jī)構(gòu)蔓延；三是可以減少存款擠提的頻率；四是通過承接有問題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)或股權(quán),向有問題機(jī)構(gòu)提供再貸款、存款、注入資本等措施,改善有問題機(jī)構(gòu)的資本水平,提高其資產(chǎn)的流動性,化解有問題機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險(xiǎn)；五是對于嚴(yán)重資不抵債,救助無望的金融機(jī)構(gòu),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主持其關(guān)閉清算工作,可以使中央銀行全力以赴做好貨幣政策的制定和實(shí)施等工作。

    現(xiàn)階段,我國存款保險(xiǎn)制度建設(shè)應(yīng)著重解決以下幾個(gè)方面的問題:

    一是存款保險(xiǎn)資金來源。建立相對獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司是我們的最終目標(biāo)。存款保險(xiǎn)公司的資金來源一般由兩部分構(gòu)成:第一,存款保險(xiǎn)成員銀行繳納的保費(fèi)；第二,政府(財(cái)政)出資。由于我國金融機(jī)構(gòu)歷史包袱重、盈利能力低,存款保險(xiǎn)費(fèi)率厘定不能過高并且保費(fèi)只能逐年提取,因此,這部分資金的累積需要一個(gè)比較長的過程。目前我國中央財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重,為存款保險(xiǎn)基金所能提供的資金十分有限,而目前面臨市場退出的銀行類機(jī)構(gòu)較多。因此,在財(cái)政出資、成員籌措抑或是央行提供資金的問題上,需要綜合考慮。

    二是存款保險(xiǎn)范圍。從維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定和公平公正的原則出發(fā),應(yīng)當(dāng)是實(shí)行強(qiáng)制型存款保險(xiǎn)制度,將所有銀行類金融機(jī)構(gòu),包括國有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社以及外資銀行在華營業(yè)性機(jī)構(gòu)都納入存款保險(xiǎn)體系。把國有獨(dú)資商業(yè)銀行納入存款保險(xiǎn)體系,不僅有利于存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的規(guī)范化和法制化,還有利于加強(qiáng)對國有獨(dú)資商業(yè)銀行的市場約束。但另一個(gè)方面,目前,國有銀行仍然存在的政府"隱性擔(dān)保"使得存款保險(xiǎn)制度對它們而言,成為一種額外負(fù)擔(dān)。另外,股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)差別比較大。

    如果對股份制銀行、城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社中的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加以區(qū)別對待,把它們排除在存款保險(xiǎn)體系之外,雖然可以保持存款保險(xiǎn)體系自身的健康,但不利于形成市場化的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,且實(shí)際操作上會加速這些機(jī)構(gòu)的存款轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致倒閉,反而不利于金融體系穩(wěn)定。但如果把這些高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都納入存款保險(xiǎn)體系,對它們的風(fēng)險(xiǎn)處置,又會使本來規(guī)模就不大的存款保險(xiǎn)基金不堪重負(fù)。

    三是存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定。存款保險(xiǎn)費(fèi)率厘定是存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的核心環(huán)節(jié),對存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)作起舉足輕重的作用。存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定方式有兩種:一種是單一費(fèi)率方式,另一種是差別費(fèi)率方式。差別費(fèi)率方式就是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)等級,確立不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率檔次；成員銀行繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)率的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤,資本充足率和監(jiān)管評級越高,保險(xiǎn)費(fèi)率就越低；反之亦然。目前,我國不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)差別較大,從公平原則和"及時(shí)校正機(jī)制"的要求看,應(yīng)采取差別費(fèi)率制。但在我國銀行資本充足率普遍偏低的情況下,很難采取一步到位,實(shí)行差別費(fèi)率制。

    四是對存款人實(shí)行有限償付的限額問題。從國際經(jīng)驗(yàn)看,保險(xiǎn)償付的最高標(biāo)準(zhǔn)一般按照一國人均GDP的倍數(shù)來確定,國際貨幣基金組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)為3倍。另一個(gè)在國際上比較認(rèn)同的償付標(biāo)準(zhǔn)是使90%的存款人得到全額償付。如果按人均GDP的3倍來計(jì)算,我國存款保險(xiǎn)償付的最高限額不到3萬元人民幣。但我國居民投資渠道單一,金融資產(chǎn)主要表現(xiàn)為銀行存款,為保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人的利益,還必須考慮覆蓋面。

    二、建立證券投資者保護(hù)基金制度

    證券投資者風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度一般也稱為投資者補(bǔ)償計(jì)劃。保護(hù)投資者是保證證券市場長期發(fā)展的基本原則之一,也是證券市場健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。國際證監(jiān)會組織(IOSCO)將"保護(hù)投資者"列為對證券市場三大監(jiān)管目標(biāo)之一,歐盟在1997年制定了《投資者補(bǔ)償計(jì)劃指引》,建立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的歐盟內(nèi)部投資者補(bǔ)償制度。

    證券投資者賠償制度是世界各國普遍建立的一種中小投資者保護(hù)制度,目前已成為許多國家或地區(qū)證券市場不可或缺的重要環(huán)節(jié)。國際上,投資者補(bǔ)償基金的來源主要有四塊:一是會員交付,包括一次性交付,分年度交付以及臨時(shí)性追加會費(fèi)三種方式；二是國家公共資金支持,即由政府給投資者賠償計(jì)劃提供少量的初期融資；三是銀行貸款,加拿大投資者保護(hù)基金(CIPF)就持有兩家銀行1億美元的信貸額度支持；四是所籌集資金的投資收益；違規(guī)會員機(jī)構(gòu)的罰金所得等等。

    大多數(shù)投資者保護(hù)基金計(jì)劃都有賠償范圍和賠償限額。賠償對象主要指個(gè)人投資者、小型機(jī)構(gòu)投資者。賠償所涉及的中介組織都是處在因投資失敗而瀕臨破產(chǎn)的狀態(tài),此時(shí)該中介組織的客戶具有對資金進(jìn)行索賠的要求。具體到證券投資賠償而言,所涉及的投資工具包括股票、債券、基金等基礎(chǔ)性金融工具的投資,有些還包括期權(quán)、期貨等金融衍生工具的投資。

    三、出臺《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》

    依照法律規(guī)定,所有債權(quán)人無論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人均應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)的清算財(cái)產(chǎn)受償。但考慮到在我國被撤銷(關(guān)閉)的金融機(jī)構(gòu)大多嚴(yán)重資不抵債,如按法律規(guī)定執(zhí)行,個(gè)人債權(quán)人的受償率將極低。1998年,當(dāng)時(shí)被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)基本是國有的機(jī)構(gòu),加之公眾風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng),為維護(hù)社會穩(wěn)定,國家采取了對個(gè)人債權(quán)全額收購的政策。這一政策雖取得了維護(hù)社會穩(wěn)定的效果,但有失公平:第一,它將法律上本應(yīng)具有相同地位的機(jī)構(gòu)債權(quán)人和個(gè)人債權(quán)人區(qū)別對待；第二,對于個(gè)人,從事農(nóng)業(yè),個(gè)體工商業(yè)要盈虧自負(fù),承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn),但購買金融產(chǎn)品卻不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。這誘發(fā)了道德風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致個(gè)人不顧金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn),一些個(gè)人甚至明知某些金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況極差,還購買其違規(guī)的高回報(bào)產(chǎn)品,把國家對個(gè)人債權(quán)的照顧看成了有利可圖的機(jī)會。

    2004年10月,中國人民銀行會同財(cái)政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合制定并下發(fā)了《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》(以下簡稱《收購意見》)。《收購意見》的實(shí)施,改變了過去國家全額支付個(gè)人債務(wù)的做法,有利于強(qiáng)化個(gè)人投資風(fēng)險(xiǎn)意識；同時(shí)對儲蓄存款和客戶(包括個(gè)人和機(jī)構(gòu))證券交易結(jié)算資金實(shí)行全額保護(hù),保證了廣大投資者的切身利益不受損失,有利于維護(hù)投資者對銀行體系和證券市場的信心,有利于維護(hù)中國金融市場的長期穩(wěn)定發(fā)展。

    這里,有三點(diǎn)值得關(guān)注:

    一是收購標(biāo)準(zhǔn)的確定。為什么是10萬元標(biāo)準(zhǔn)呢?原因是10萬元以下多是小投資者,他們沒有能力和成本分析投資風(fēng)險(xiǎn),理應(yīng)受到更多保護(hù)；對大額投資者采取九折收購的政策,是因?yàn)樗麄冇袑?shí)力規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失。

    二是賦予地方政府化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。《收購意見》提出,地方政府應(yīng)提供10％的配套收購資金。其背后隱含的意義是金融機(jī)構(gòu)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了不少貢獻(xiàn),地方政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

    三是《收購意見》體現(xiàn)了投資者本身的違規(guī)行為也要承擔(dān)損失。任何金融交易行為必須符合法規(guī)要求,必須符合業(yè)務(wù)規(guī)范和合同,要有誠信原則,這是投資者和金融機(jī)構(gòu)雙方的責(zé)任。

    四、推動建立證券客戶交易結(jié)算資金第三方存管模式

    近年來,證券公司挪用客戶交易結(jié)算資金行為暴露了原有的證券交易結(jié)算資金存管制度存在的漏洞,而且現(xiàn)行法律法規(guī),對這種行為無法追究個(gè)人責(zé)任,助長了證券公司商管人員的道德風(fēng)險(xiǎn),客觀上鼓勵(lì)或誘使證券公司惡意經(jīng)營,甚至違規(guī)經(jīng)營。

    2004年2月,中國人民銀行會同證監(jiān)會研究決定建立證券客戶交易結(jié)算資金"第三方存管"模式。該模式建立在客戶證券與資金管理嚴(yán)格分離的基礎(chǔ)上,遵循"券商托管證券,銀行存管資金"的原則,在證券公司與所屬客戶交易結(jié)算資金之間建立隔離墻。在這種模式下,證券公司負(fù)責(zé)投資者證券交易、股份管理等業(yè)務(wù)；銀行負(fù)責(zé)投資者證券交易結(jié)算資金賬戶管理、資金存取等業(yè)務(wù)。

    建立證券客戶交易結(jié)算資金"第三方存管"模式,旨在從源頭切斷證券公司挪用客戶交易結(jié)算資金的通道,從制度上杜絕證券公司挪用客戶交易結(jié)算資金現(xiàn)象的發(fā)生,從根本上建立起確保證券客戶交易結(jié)算資金安全運(yùn)作的制度,達(dá)到控制行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、防范道德風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)投資者利益、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的目的。

    五、完成了金融穩(wěn)定自評工作

    2003年7月開始,中國人民銀行牽頭組織發(fā)展改革委員會、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院研究室、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家外匯管理局等單位組成跨部門小組,開始對中國進(jìn)行首次金融穩(wěn)定自評估。一是要對中國金融體系的穩(wěn)健性以及蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)作出全面、客觀的評估,提出相應(yīng)政策措施建議,防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；二是要根據(jù)自評估結(jié)果,對中國參加國際貨幣基金組織"金融部門評估規(guī)劃(FSAP)"的必要性和可能性提出建議。

    金融穩(wěn)定自評估工作開展一年多來,2004年已基本結(jié)束,并形成《中國金融部門穩(wěn)定性自評估報(bào)告》(以下簡稱《報(bào)告》)。《報(bào)告》運(yùn)用基金組織FSAP框架和國際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則,從宏觀環(huán)境、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融監(jiān)管等層面全面分析了中國金融體系的穩(wěn)定狀況,提出加強(qiáng)金融穩(wěn)定性的政策建議。《報(bào)告》還對一些影響金融穩(wěn)定的主要問題進(jìn)行了深入的分析和研究,如跨市場跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)及信息共享機(jī)制等,并提出有針對性的建議。

    六、資產(chǎn)管理公司在高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)管理中角色創(chuàng)新

    資產(chǎn)管理公司參與高危券商風(fēng)險(xiǎn)處置,本身是不以贏利為目標(biāo)的,這種職能本質(zhì)上是"公共管理人"的職能,源于金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債及其利害相關(guān)者是不特定多數(shù)人的特征。由于債權(quán)人和投資者數(shù)量龐大、分布甚廣,完全經(jīng)由司法程序產(chǎn)生管理人,存在集體行動的困難,債權(quán)人會議甚至難以召集。因此需要設(shè)立"公共管理人"在關(guān)系到公共利益及國家金融安全盡可能代表多方面的利益。

    資產(chǎn)管理公司的角色創(chuàng)新為其下一步向投資銀行轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。但值得關(guān)注的是如何平衡政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的關(guān)系。在資產(chǎn)管理公司逐步市場化、商業(yè)化的過程中,商業(yè)化目標(biāo)要求其追求利潤最大化,政策性目標(biāo)要求其考慮公共利益。在兩種業(yè)務(wù)不能完全設(shè)立"防火墻"的情況下,很難避免資產(chǎn)管理公司多目標(biāo)的沖突。這一制度安排使資產(chǎn)管理公司可能偏重于商業(yè)性業(yè)務(wù),忽略政策性業(yè)務(wù),存在潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)。

    當(dāng)然,資產(chǎn)管理公司的角色創(chuàng)新還反映出我們對處理高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)上缺少系統(tǒng)制度安排。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量有限的情況下,又沒有其他常設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)處置主體。資產(chǎn)管理公司正好填補(bǔ)了風(fēng)險(xiǎn)處置主體"缺位"。