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曹曉晶／文
所謂存款保險，是指由存款金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款性金融機構作為投保機構向保險機構交納保險費，當投保機構面臨危機或破產時，保險機構向其提供流動性資助，或代替破產機構在一定限度內對存款者支付存款。我國圍繞建立存款保險制度醞釀已久，最近國務院已原則同意建立存款保險制度，由央行會同財政部、銀監會、國務院法
制辦、國家發改委成立工作組，這意味著建立我國存款保險機制已正式起動。
探討和研究經濟發達的美國完善的存款保險制度會帶給我們有益的啟發。
獨立的美國聯邦存款保險公司ＦＤＩＣ
美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。建立的背景是20世紀初的經濟大蕭條，全美先后有9755家銀行倒閉，存款人損失約14億美元，美國金融體系遭受重創。為了應對危機，美國國會采取了一系列行動，包括1933年6月通過了《格拉斯－斯蒂格爾法》，其中很重要的一條就是成立美國聯邦存款保險公司ＦＤＩＣ。1933年7月，ＦＤＩＣ正式成立。1934年建立聯邦儲蓄信貸保險公司ＦＳＬＩＣ，負責向儲蓄信貸協會Ｓ&Ｌｓ提供存款保險。
ＦＤＩＣ是美國一個獨立的聯邦政府機構，直接向美國國會負責，并接受美國會計總署的審計。ＦＤＩＣ的首要職能是存款保險，它為全美9900多家獨立注冊的銀行和儲蓄信貸機構的8種存款賬戶提供限額10萬美元的保險，全美約有97％的銀行存款人的存款接受ＦＤＩＣ的保險。其次是銀行監管職能，直接監管了5616家非美聯儲成員的州注冊銀行和儲蓄信貸機構。最后是處置倒閉存款機構的職能。在美國，當存款機構資不抵債、不能支付到期債務或其資本充足率低于2％時，該存款機構的注冊管理機關將作出正式關閉決定并通知ＦＤＩＣ。
值得注意的是，ＦＤＩＣ只對銀行存款人提供保險保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益。ＦＤＩＣ只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。
1934年，美國的保險賠付限額僅限于每位存款人2500美元。隨著居民收入水平的提高和通貨膨脹的加劇，其保險限額也不斷提高。根據1980年的《放松存款機構管制和貨幣控制法》，ＦＤＩＣ提高了存款保險限額，對所有種類的存款賬戶保險限額都提高到10萬美元，即在ＦＤＩＣ保險的金融機構，存款人的儲蓄、支票以及其他存款賬戶合并在一起，保險的最高額度達到10萬美元。
盡管美國也時常發生金融破產倒閉案，但由于存款保險制度比較健全和完善，存款人的合法權益都得到應有的保護，沒有發生過金融風波和引發社會動蕩，保持了良好的金融秩序。
我國存保制度的缺陷與風險
與美國普遍采用的顯性存款保險制度不同的是，長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。隱性存款保險制度甚至還覆蓋到證券、信托等各個非銀行金融領域。無論是剝離四大銀行的不良資產，還是向它們注資，或是向被關閉金融機構提供再貸款償還私人債務，都可看作是政府為國民提供了一種變相的“存款保險服務”。存款保險制度幾乎覆蓋了所有數額的銀行存款，而且“保費”是從納稅人那里籌集來的。
這種隱性存款保險制度的最大缺陷是，它強化了金融企業的“道德風險”動機。無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時都不會關注它們的風險狀況，從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈；并且單一的“零費率制”也使得各銀行不用為它們的過度冒險行為而支付額外成本。概括起來講，就是隱性的存款保險制度隔斷了各銀行資金運用收益和資金籌集成本之間的制衡關系。所以，我國金融企業普遍存在這樣一種激勵——盡量去爭取那些能帶來高回報的高風險貸款業務。如果把一些銀行不健全的內部治理機制也考慮進去，那么這種激勵可能會扭曲為盡量去爭取那些能使個人獲得高回報的關系貸款。
防患于未然
依法構建存保制度建立存款保險制度，實行有差別的存款保險費率，對經營風險較高的銀行執行比較高的存款保險費率，對經營風險低的銀行執行比較低的存款保險費率。這樣不僅可以在一定程度上促使銀行加強對自身業務風險的控制，鼓勵銀行將風險減少到適當水平，遏制銀行在業務活動中的冒險行為，督促銀行加強經營管理，還可以適當分流一部分存貸款，降低整個金融系統的運營風險。
我國雖然沒有發生過大規模系統性的金融風波，但隨著金融市場化、國際化進程的加快，金融創新產品逐漸增多，中小型商業銀行的紛紛成立，在商業銀行內控制度不健全的情況下，銀行自身的風險在逐漸增加。要防范風險，穩定金融，需要“防患于未然”，建立存款保險制度。目前我國國有商業銀行經營機制尚未完全轉變，資產負債結構不合理，風險抵御能力較差，“居民高債權、企業高債務、銀行高風險、政府高成本”的社會資金惡性循環仍未打破。在金融市場發育不完善、金融監管手段和方法落伍的背景下，實行強制性存款保險實際上也是對銀行業發展的一種強制性的保護。據了解，目前央行已提出設立類似美國的聯邦存款保險公司的構想，但不會照搬外國的經驗。當務之急是組織有關專家制定《銀行存款保險法》，依法構建我國的存款保險機構。相信在央行及相關部委的協作下，一部符合中國國情的存款保險制度不久就會展現在人們的面前。
（作者單位：山東省濟寧市工商銀行）
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