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（嚴曉霞）行政許可是行政機關依法管理社會經濟等各方面事務的一種事前控制制度，在我國行政管理中被廣泛運用。《中華人民共和國行政許可法》已于去年7月1日起正式施行。行政許可是商務主管部門一項重要工作職能，如何按照《行政許可法》的要求，依法辦理行政許可事項，是各級商務主管部門當前要著力解決的重要課題。筆者想通過一起行政復議案件，與大家探討商務行政管理機關尤其是外經貿行政管理機關依法履行行政許可職能的問題。案情回顧1、起因。申請人美國H國際有限公司（以下簡稱H公司）與中方L市第二制藥廠
（簡稱二藥廠）共同投資于1996年3月成立了一家中美合資藥業公司（簡稱合資企業），經營期限為10年。在合營期間內，申請人認為被申請人L市外經貿局未按照合資企業合同和章程的規定，亦未經申請人同意，就于2000年7月10日作出《變更批復》，將合資企業中方投資者二藥廠變更為思樂公司，且變更后一直未告知申請人。后申請人因與思樂公司發生經濟糾紛，訴訟期間于2003年1月14日才看到此《變更批復》。申請人認為該《變更批復》違反《中外合資經營企業法》及合資企業合同、章程的有關規定，于2003年1月23日向四川省商務廳申請行政復議，要求撤銷該《變更批復》，并對因該違法行政行為給其合法權益造成的損失保留提起國家賠償的權利。2、受理。四川省商務廳接到申請后，發現L市外經貿局作出《變更批復》的時間是2000年7月，距離H公司提交行政復議申請書的時間2003年1月23日已兩年多了，是否超出《行政復議法》“申請行政復議期限為60日”的規定呢？復議機關經查證，H公司確實是2003年1月14日才知道該批復的，那么按照《行政復議法》“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議”的規定，H公司申請行政復議尚在法定期限內，復議機關于是依法受理并進行了審理。3、調查。經復議調查查明，申請人H公司與二藥廠申請共同投資成立合資企業，L市外經貿委于1996年3月批準了雙方簽訂的合資企業合同、章程，頒發了《外商投資企業批準證書》，經營年限為10年。合資企業于同月在工商部門辦理了《企業法人營業執照》。2000年6月，合資企業以“二藥廠經股份制改造，已變更為思樂公司，并于近期辦理完成‘兩證一照’（藥品生產企業合格證、藥品生產企業許可證、企業法人營業執照）企業名稱變更手續。根據相關規定，現特申請將合資企業中方投資者名稱由二藥廠變更為思樂公司，請予審批”為由，向L市外經貿委遞交了《關于中方投資者名稱變更的申請》，并提交了《合資企業董事會決議》。該董事會決議加蓋有合資企業公章，但無參會董事簽名。同時還提交了思樂公司股份制試點的相關文件和合資企業所在地工商行政管理局1997年11月10日出具的《企業變更證明書》“原二藥廠因股份制改造，已于1993年3月11日經核準變更為思樂公司，特此證明”。L市外經貿委收到上述文件后，遂于2000年7月作出《變更批復》。L市外經貿委認為，既然是合資企業提出要求變更的申請，作出的行政決定只送達合資企業，對合資各方沒有告知的義務。因此，該《變更批復》沒有送達H公司。復議機關查明了二藥廠2000年8月3日被核準注銷及合資企業的公章由合資企業中方保管等事實。《合資企業合同》第22條“董事會是公司的最高權力機構，決定公司的一切重大事宜。對于重大問題，應一致通過，方可作出決定：（一）合營企業章程的修改……”。《合資企業章程》第20條“董事會由5名董事組成，其中甲方委派3名，乙方委派2名”；第28條“出席董事會會議的法定人數為三人以上董事（含乙方代表一名），否則通過的決議無效”；第30條“下列事項須董事會一致通過：（一）合營企業章程的修改……”。4、復議。綜合上述調查情況，復議機關認為，按照《中外合資經營企業法》第3條、《中外合資經營企業法實施條例》第14條、第33條以及合資企業合同和章程的有關規定，合資企業合同、章程是合資企業重要的法律文件，其修改須經“參加董事會會議的董事一致通過”。確定董事會決議是否系參會董事的真實意思表示、是否由參會董事一致通過的依據是參會董事在董事會決議或董事會會議記錄上的簽名、加蓋本人印鑒或其他書面認可文件。因此，作為合資企業合同、章程修改的審批機關，必須要求申請修改合同、章程的合資企業提供的法律文件，并應將合資企業有無同意修改合同、章程的董事會決議及董事會決議有無法定參會人數的董事簽名作為重要審查內容。本案被申請人L市外經貿局在行使審批職權時疏于審查，對合資企業提交的沒有董事簽名的董事會決議予以認可并據此作出了同意修改合同、章程的批準行為。現申請人H公司對該董事會決議提出異議，由于變更申請系中方提出，合資企業的印鑒也由中方保管，被申請人亦不能提供其它證據證明該董事會決議的真實性、完整性和有效性；且二藥廠于2000年8月3日才被核準注銷，而《變更批復》早在2000年7月就已經下發，故被申請人作出《變更批復》這一行政行為明顯不當，依法應予糾正。5、結局。在該案件辦理過程中，L市外經貿局主動認識到工作中存在的問題，自行糾正了該行政行為，依法撤銷了《變更批復》。H公司對L市外經貿局主動糾錯予以認可，隨即向四川省商務廳撤回了行政復議申請。復議機關經審查，撤回申請是申請人H公司的真思表示，故準予其撤回，該復議案件也宣告審理終結。幾點體會通過回顧本案，筆者認為，外經貿行政管理機關辦理行政許可事項時，在以下幾個方面值得注意：一、程序是法律的生命。由于國家對設立外商投資企業實行事前許可制度，因此，所有審批及頒證行為必須符合《行政許可法》的要求。由于外經貿行政機關辦理的許多行政許可事項涉及外國投資者，若處理不當，既有可能在國內、國際造成負面影響，損害政府形象，又可能影響投資環境。《行政許可法》對辦理行政許可事項規定了嚴格的程序，程序是法律的生命。違反法定程序的行為，即使結果是正確的，也得不到法律的認可和支持。因此，各級外經貿行政機關必須對照《行政許可法》規定，建立完善行政許可制度，嚴格規范許可主體、程序、文書（格式文本）和用印，決不能“偷工減料”，更不能“因噎廢食”。本案正是由于經辦人員沒有按照法定程序對有關材料進行審查，才導致批準行為失誤。二、“人合”重于“資合”。外商投資企業尤其是合資企業，在強調“資合”的同時，更應注重“人合”，合作各方更關注彼此的信任和默契。因此，一旦牽涉到變更合作伙伴，一定要合作各方一致同意。這就要求，外經貿行政機關在基于合資企業的申請而依法作出同意或不同意變更的行政批復，在送達合資企業的同時，建議抄送合資企業各方，必要時還應當征求合資方的意見。《行政許可法》也作了“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接涉及他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人和利害關系人的意見”和“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有聽證的權利”的規定。本案被申請人L市外經貿局認為，既然是合資企業提出要求變更的申請，作出的行政決定只送達合資企業，對合資各方他們沒有告知義務的觀點是欠妥的。三、應強化監督和檢查。各級外經貿機關應當加強對本機關內設機構和下級外經貿機關辦理行政許可事項的監督檢查，及時發現問題，糾正錯誤，避免和減少因違法許可行為而引發的行政復議、行政訴訟及國家賠償等一系列連鎖反應，樹立外經貿機關依法行政的良好形象。（本文中所涉單位均系化名。作者單位：四川省商務廳法規處）
（信息來源：四川地方商務之窗子站）
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