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范恒山
我國國民經濟發展進入了一個關鍵時期，即所謂既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”。在這個時期，能否實現經濟的協調發展、高速運行，而避免大起大落、徘徊不前；能否順利地實現城市化、工業化，而避免出現“城市病”、“工業病”；能否逐步縮小收入差距，為實現共同富裕打下良好基礎，而避免造成嚴重的貧富差距和兩極分化；能否形成以
自主技術、自主品牌和自主創新為支撐的可持續發展能力和高水平的競爭力，而避免在盲目引進和一味效仿中導致產業的空心化和技術的邊緣化，從而喪失自我發展能力和國際競爭力，關鍵都在于是否有一個良好的體制和機制。
無論是建立完善的社會主義市場經濟體制，還是實現經濟社會發展的宏偉目標，都需要大力推進改革。改革進入新階段，面臨著新的形勢，體現著新的要求。正確把握新時期改革的特征，明確攻堅階段改革的重點，是做好下一步改革工作的前提和基礎。
正確估價改革的進程，充分認識深化改革的重要性、緊迫性和艱巨性
1978年開始的改革進程迄今已走過了26個年頭，傳統的計劃經濟體制已被打破，社會主義市場經濟體制初步建立，并逐步走向完善。但是，我們對改革的進程不能估計過高。從現實看，有些改革進展不快，處于滯后狀態；有些改革仍止于表層，整體上沒有實現質的突破；有些改革思路清晰，但推進中出現嚴重扭曲；有些改革帶有濃厚的部門色彩，推出時就帶有明顯的缺陷；在個別行業、領域，甚至出現了某些不符合改革方向的做法。從總體上說，改革在領域間、行業間、地區間表現得不平衡。我們離建成完善的社會主義市場經濟體制的目標只有短短的15年，改革的任務還十分艱巨，必須切實加快改革的進程。
經濟社會的發展對加快改革提出了迫切要求。這些年宏觀調控的實踐表明，我國經濟生活中許多矛盾和問題之所以屢屢得不到解決，并不時出現反彈；一些地區在發展經濟的過程中，之所以一味追求ＧＤＰ的增長速度，而忽視發展的質量和效率，忽視為老百姓謀實利、辦實事；一些企業之所以醉心于弄虛作假，而不思制度創新、技術改造和信用建設，其深層原因都在于體制機制未能理順。
我國國民經濟發展進入了一個關鍵時期，即所謂既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”。在這個時期，能否實現經濟的協調發展、高速運行，而避免大起大落、徘徊不前；能否順利地實現城市化、工業化，而避免出現“城市病”、“工業病”；能否逐步縮小收入差距，為實現共同富裕打下良好的基礎，而避免造成嚴重的貧富差距和兩極分化；能否形成以自主技術、自主品牌和自主創新為支撐的可持續發展能力和高水平的競爭力，而避免在盲目引進和一味效仿中導致產業的空心化和技術的邊緣化，從而喪失自我發展能力和國際競爭力，關鍵都在于是否有一個良好的體制和機制。因此，不深化改革，政府部門、企業和個人的各種扭曲行為就不能得到有效矯正，經濟社會生活中的深層次矛盾和問題就難以從根本上解決，市場經濟也難以高效有序地運轉；不深化改革，經濟結構就難以得到有效調整優化，經濟增長方式也無法實現根本性轉變，科學發展觀就不能真正落實，經濟社會協調發展、構建和諧社會就會陷入空談。
進入攻堅階段的改革，呈現出一些新特點。從改革內容來看，比較容易的改革相當一部分已經完成，目前面臨的主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強、風險比較大的改革，是這些年想改而未改，改了未改好或未改到位的關鍵項目。改革到了真正啃“硬骨頭”的時期。不僅如此，很多問題的解決，包括經濟體制改革本身的深化，已與政治、文化、社會等方面的改革連在一塊，這些方面的改革已無法回避，改革成為真正龐大的系統工程。
從改革的動力看，一方面，改革初期，人心思變和良好預期形成的廣大人民群眾改革熱情十分高昂，社會的動力與政府的牽引力緊密結合，帶動改革快速推進。隨著改革不斷深化，對各方面利益調整包括普通老百姓利益調整不斷增強，由于改革的漸進性，也由于改革操作過程中出現的某些失誤和不規范行為等，已形成的改革效應在分享上產生了不合理的差異，一定程度上影響了人民群眾擁護改革、投身改革熱情的充分發揮；另一方面，長期作為改革領導者、組織者和推動者的政府部門，在改革的深化過程中，本身成了改革對象。自己改自己，甚至是大幅度地放棄自身擁有的權力和利益，畢竟是一件不容易的事情，其積極性也會受到影響。
從改革方式來看，改革初期，由于時間和地域推進上的差別，改革探索的空間和政策應用的空間都很大，政府可以通過給優惠政策和賦予地區在整體或某些方面的探索權力來推進改革，政府的主導性很強。隨著改革領域的廣泛化和改革探索權普遍化，隨著社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式的日益多元化，由政府給優惠政策進行改革的空間非常有限，政府通過行政手段主導改革的能力也受到了嚴重挑戰。這種狀況在這次宏觀調控中就體現得特別明顯。
從改革的要求看，人們對改革效應的預期普遍提高，對改革成果分享的要求明顯增強，改革的“目的性”日趨清晰和強烈。改革到了現階段，已從以“破”為主，轉變到“破”、“立”并重和寓“破”于“立”之中，其建設性要求明顯增強；已從主要是利益調整轉向利益調整和利益增進并重，從利益傾斜轉向利益兼顧，特別要使廣大人民群眾都能分享到改革與發展的成果。
從總體上看，改革的形勢空前復雜，改革的難度大大增強。但也正因為如此，才給了我們進一步開拓創新的廣闊空間，也給了我們施展才華的大好機遇。我們要堅持社會主義市場經濟改革的方向，抓住影響經濟社會發展和新體制建設的關鍵環節，著力攻關，尋求新的突破。
梳理復雜的利益關系，深化體制創新中一些重大問題的理論研究和實踐探索
市場化改革的過程，是從封閉走向開放的過程，從單一主體走向多元主體的過程，因而也是造成多元利益主體和利益關系日益復雜的過程，通過適宜的體制，兼顧多元利益主體合理的利益關系，是改革的要求所在，也是改革的難點所在。深化改革，要求我們認真梳理復雜的利益關系，著力解決一些影響新體制建設和經濟社會發展的體制難題。這樣的難題很多，我試著提出其中的一些方面。
（一）建立健全保障農民收入穩定增長的體制
農村經濟體制改革的目的是為了農村經濟的穩步發展和農民收入的持續增長。改革開放以來，農民收入增長速度經歷了幾起幾落的過程，去年農民收入增長創1997年以來的新高，達到6．8％。但是應該看到，這一高增長相當程度來自于強力的扶助政策或優惠性改革措施。再繼續采取大力度的優惠政策的支持已沒有太大空間，關鍵是要真正建立起保障農民收入穩定增長的體制機制。
而要做到這一點，這樣幾方面的改革相當重要：一是基層行政管理體制改革，尤其是鄉鎮機構改革，38000多個鄉鎮的120多萬吃財政飯的各類鄉鎮人員的龐大公務支出，形成了對農民增收的沉重壓力。二是農村土地制度改革，在堅持土地家庭承包經營的基本經營制度的前提下，要從實際出發，探索搞活土地經營權的有效途徑，推動實現規模經營、集約經營。三是農村公共服務體系的建設，要以財政、金融、科技、社會保障為重點，建立為農民提供的公平、優質、快捷和價格相對低廉的公共服務體系。四是繼續改善農村富余勞動力轉移就業的體制環境。通過進一步改革戶籍制度、取消農民進城就業的限制性規定等有力措施，探索建立城鄉平等就業制度，推進城鄉勞動力市場一體化進程。
（二）城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制創新
逐步改變城鄉二元經濟結構，推進城鄉一體化，既是社會主義市場經濟的本質要求，也是生產力發展的必然結果。推進城鄉一體化的一個關鍵內容是使農民在社會管理和公共服務中享受平等的待遇，這包括與城市人口平等的戶籍管理制度，就業與轉移流動制度，社會保障制度，財政、稅收制度，金融與科技、教育、文化、衛生服務制度等等。
但是，這一改革至少受到兩個方面的制約：一是政府以財力為基礎的公共服務能力的制約；二是城市容納能力的制約，即便是城市本身和城市群體的不斷發展，也有一個承受能力問題。顯然，必須把握經濟快速發展的有利時機，推動城鄉一體化進程，但城鄉一體化進程中的社會管理和公共服務體制創新又必須從國情和區情出發。
從體制建設的角度說，有幾點值得高度重視：其一，在沿著給農民平等待遇的方向改革現行社會管理和公共服務體制時，對所涉及的各個方面應分清輕重緩急；其二，改革不可以一蹴而就，在程度把握上宜由低到高，分步提升；其三，社會管理和公共服務體制改革要同社會穩定有機銜接；其四，堅持試點先行，在充分積累經驗的基礎上，穩步推開。
（三）產權多元化格局下保持國有經濟控制力
從發展生產力的要求出發，這些年國有經濟領域的改革沿著兩個途徑不斷向前推進：一是結構調整，即調整國有經濟的布局和結構，適當收縮國有投資的分布面，推動國有資本投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；二是制度創新，即按照股份制的方向推進國有企業改革，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經濟，實現投資主體的多元化。在國有經濟的分布面總體收縮和國有獨資企業逐漸減少的情況下，始終保持并不斷增強國有經濟的控制力是改革面臨的一個重要課題。
毫無疑問，我們必須牢牢堅持國有企業改革的大方向，結構調整和制度創新給國有企業帶來的新面貌和高效率為此提供了有力的證明。同樣，不斷增強國有經濟的活力、效率和控制力，也要求我們更加科學規范地推進國有經濟改革。第一，完善一般競爭性領域國有資本通過市場公平競爭靈活進退、合理流動的機制，對競爭性領域的國有企業既不能給予優惠政策予以保護，也不宜發布行政命令要求全部退出，其進退完全由市場來決定。第二，保持國有資本在重要行業和關鍵領域企業中的控制地位，視情況實行絕對控股、相對控股或其他控制形式。第三，建立國有資本出資人代表的責任制度和約束機制。通過國有資本出資人代表的市場遴選和強有力的激勵與處罰制度，促使其對國有股權的維護和國有資本的保值增值切實負起責任。
（四）非公有制經濟發展中無形障礙的克服與有形監督的體系建設
經過這些年的艱苦工作，鼓勵、支持和引導非公有經濟發展的政策法規體系，大體說已經建立起來。但不少非公有制企業仍然面臨著許多體制性障礙，問題主要出在兩個方面：一是缺乏具體的制度安排；二是沒能在操作層面落到實處。因此，關鍵是把黨和國家關于非公有制經濟發展的政策法規體現在各個行業、各個領域的規制和社會管理的各項措施中。
從現實看，還有兩個薄弱環節值得高度重視：第一，非公有制經濟發展的有形障礙往往受到關注從而被著力排解，但有規不依、濫用職權和敷衍拖沓等無形障礙在很多地方嚴重存在，這種無形障礙往往比有形障礙危害更大；第二，在經歷了長期的不平等境遇后，尋求非公有制企業與其他企業的平等權利往往受到高度重視，但對非公有制企業自身的制度和管理缺陷，如損害勞工權益、缺乏誠實信用等，往往監督、約束和引導不力。有鑒于此，必須加大相關配套改革的力度，建立起有效排解無形障礙和積極實行指導監督的制度體系。
（五）地區發展與全國統一大市場的構建
加快建設全國統一市場，是建設完善的社會主義市場經濟體制的重要任務。但這些年全國統一市場的建設效果并不顯著。一些地區為求自身的發展，往往設置行政壁壘、實行行業壟斷、實施地區封鎖。其結果是重復建設嚴重、資源浪費巨大、假冒偽劣盛行、市場分割加劇。解決這些問題，經濟處罰、法律懲治、行政干預都是必要的，但根本的是要理順體制機制。追求地區發展而不惜妨礙全國大市場的建設，從體制上說主要根源于當前與職務升遷密切相聯的干部政績考核體系和與地方事權不對稱的財政稅收體制。沒有地區的發展，難有全國的發展。全國統一的發展，能夠使市場資源得到更有效率的配置，不僅能推動地區經濟的發展，而且有利于地區的協調發展。實現地區經濟發展和全國統一大市場建設可以并行不悖，必須加快相關體制的改革。
（六）收入分配體制改革中效率和公平的協調
地區之間和部分社會成員之間收入差距過大問題，已影響到經濟發展與社會和諧，需要采取有效措施加以解決。但是，收入分配問題牽扯面廣，其體制創新必須統籌兼顧社會各個方面群體的利益，必須考慮到我國生產力發展的現實水平，同時要在公平和效率間尋求合理的協調。
從維護中華民族的長遠利益和緊緊抓住經濟發展的重要戰略機遇期著眼，我們仍然要高度重視效率。但當前我們要把公平放在更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，朝著共同富裕的目標穩步前進。
從現實出發，在體制建設上，有必要把握這樣幾點：
第一，對大多數人說，目前條件下的收入差距懸殊主要是過程不公或機會不公造成的，注重公平從總體上說應把重點放在維護過程公平和機會公平上，同時兼顧結果公平。即堅持機會公平優先，兼顧結果公平。而機會不公主要是行業壟斷、崗位壟斷、身份壟斷等體制性障礙造成的，因而，應把重點放在打破這些壟斷上。
第二，整頓和規范收入分配秩序，要把控制的重點放在運用公權、動用公共財力提高部分人群、部分行業、部分地區收入水平方面。從體制機制上解決運用公權把整體利益和公眾利益合法卻不合理地轉化為局部利益或個人利益的問題。
第三，應該把收入分配政策和社會保障政策關注與關懷的重點始終放在農民和城鎮貧困人口身上。對這兩類人群，既要重視機會公平，又要重視結果公平，要建立起穩定的支持、扶助機制。
第四，始終把盡可能實現勞動者就業作為解決收入差別和推進社會保障體制建設的重要內容。相應地，在城市要不斷改善創業和就業的制度環境；在農村必須重視對農民土地的保障，通過維護農民對最必要土地的經營權，保障農民的就業和維持基本生活的收益。
（七）混合所有制經濟格局下政府的有效管理和調控
隨著國有經濟布局戰略調整的力度不斷加大，非公有制經濟向縱深領域的迅速拓展，以改善產權結構為核心的國有企業現代公司制度建設的深入展開，混合所有制經濟不斷發展，在一些地區已占據主體地位，并將逐漸在全國占據主體地位。政府在自主性很強、缺乏外部直接約束依據的混合所有制經濟格局面前，如何繼續實施有效的管理和調控，從而確保經濟社會發展目標的實現，是深化改革的一個重大課題，這實質上是一個政府管理和調控方式的改革問題。
混合所有制經濟的發展要求政府從直接的指令性管理和行政干預轉向間接調控，從直接辦企業轉向通過市場引導企業。要實現這個轉變，并確保政府對能動性的微觀基礎實施有效管理和調節，必須推進這樣一些改革：一是建立靈敏、協調的經濟手段調節體系。配套運用稅收、信貸、補貼、轉移支付、價格、風險擔保等杠桿，積極調節市場活動和規范企業行為。二是依事前約定、違約嚴辦的精神，進一步健全保障市場主體權益、強化市場主體責任的法律法規體系。三是建立健全社會信用體系和失信懲戒制度，加強對企業、個人信用信息的征集、分析與監督評價。四是積極發展獨立公正、規范運作的行業協會、商會等市場中介組織與服務機構，加強政府、企業間的有效溝通。
（八）關乎政府職能轉變的體制機制建設
政府職能轉變是政府行政管理體制改革的核心，也是建立完善的社會主義市場經濟體制的重點。經過這些年的探索，政府的職能已得到了科學的界定。但是，在來自社會各方面的包括政府在內的高調改革呼聲之下，實踐中的改革并沒有取得明顯成效，“錯位”、“越位”和“缺位”的狀況仍然嚴重存在。政府職能轉變這樣難，難在改政府，更難在它是一個復雜的系統工程。要使政府職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，不僅要推進政府管理體制本身的改革，更要推進相關配套改革。從政府管理體制本身來看，要進一步推進政府機構改革，理順部門間的職能分工。改革行政體制，減少行政層級，進一步推進審批制度改革，最大限度地減少審批項目，最大限度地發揮市場主體的作用，最大限度地運用法律手段。
從推進相關配套改革來看，主要的，一是繼續推進國有經濟的戰略性調整和國有企業的股份制改革，使混合所有制成為經濟成分的主體，從體制機制上割斷政府對企業或微觀經濟活動的直接干預。二是繼續推進干部人事制度改革，建立全面落實科學發展觀的干部業績考核體系。三是推進財政稅收體制改革，在科學劃分中央政府和地方政府事權的基礎上，建立與之匹配的財政支持和稅收分割體制。四是推進金融體制改革，形成直接融資與間接融資相結合的多層次融資體系和方便快捷的金融服務體系。
（九）在進一步擴大開放中實現自我保護的制度保障
進一步推進對外開放，是完善社會主義市場經濟體制的內在要求，是全面建設小康社會、實現社會主義現代化的重要途徑。隨著對外開放的深入，我國經濟融入國際經濟的程度不斷提高，經濟管理體制和運行機制與國際通行規則逐步實現聯接融通，這給我們帶來了良好的機遇，也帶來了尖銳的挑戰。
由于實力上的原因和進入國際社會較遲的緣故，很多國際規則早已在中國對外開放前形成，而這些所謂的國際規則實質上是西方大國制定的規則。當前總的格局，也還是西方大國把握著規則制定的主動權。以我們的經濟發展程度、管理體制基礎和操作經驗而論，按國際通行規則行事使我們面臨著嚴峻的挑戰。何況，在一些國際組織規則的多邊和雙邊協議中，一般還有專對中國的不利條款，例如世貿組織規則中，關于完全市場經濟地位的確認和特殊保障措施等。因此，在擴大開放中實現自我保護并建立起有效的制度保障，是涉外經濟體制改革中需要著力解決的一個問題。
大體上說，要把握好這樣一些方面：一是切實掌握世貿組織規則和國際通行辦法運用的主動權，抓緊制訂和完善市場準入標準與技術貿易標準，利用反壟斷、反傾銷、反補貼和保障措施等手段，合理保護國內產業。充分利用多邊規則和世貿組織爭端解決機制打破貿易壁壘，應對貿易摩擦。積極參與多邊經貿活動和世界重要經濟政策制訂，完善與西方大國的對話機制，推動建立新的多邊經貿規則。二是有效運用資本控制、知識產權保護等方法，增強對關鍵行業和領域的控制力。有效利用財政、稅收、投資、金融、外匯等多種政策手段，構建擴大開放與合理保護的自主調控機制。三是進一步發展和規范各類行業協會、商會，建立非政府機構解決貿易爭端的機制。四是強化對商品進出口、資源性產品轉移、資本跨境流動的監測，建立健全外貿運行監控體系和國際收支預警機制。
（十）經濟體制改革與其他改革的相互銜接
基于傳統體制的突出弊病，改革直接從經濟領域展開，以傳統經濟體制為主要對象，隨著經濟體制改革的推進，越來越觸及其他領域的改革，越來越要求推進其他領域的改革與之相配套。例如，建立健全現代企業制度要求推進干部人事制度改革，推進全國統一大市場的形成，需要改革全國執法體制和司法體制等等。
改革越向深層推進，其各方面、各領域的聯動性就越強，而其他方面的改革能否協同配套推進，不僅制約著經濟體制改革的進程，而且決定著經濟體制改革的成效。因此，從整體上考慮，在出臺經濟體制改革的各項措施時，要從落到實處和務求實效著眼，積極配套推出其他方面的改革措施。與此同時，在操作中要充分考慮國情、區情特點，把握好相關改革措施出臺的力度、時機與節奏，充分考慮改革措施實施中可能出現的風險，并切實做好應對準備。
我們說，改革進入攻堅階段，對于體制建設本身來說，就是要攻克上面這些影響巨大，但處理起來又必須前后兼顧、左右平衡，操作稍有不慎就可能導致嚴重社會風險的兩難體制問題，使社會主義市場經濟體制最終取得決定性勝利；而對于經濟和社會發展來說，就是要通過破解這些難題，真正走出深層矛盾與突出問題久治不愈、不時反彈的怪圈，實現持續的發展和全面的進步。攻克這些難題，應該是我們下一步面臨的主要任務，我們有義務、有責任交上一份滿意的答卷。
（作者為國家發改委綜合改革司司長）
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