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我國財政體制規(guī)定，中央政府可以發(fā)行國債，而不允許地方政府發(fā)債。這在控制地方政府濫借債方面似乎起了一定的作用。但是，隨著生產(chǎn)建設(shè)型的政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，公共設(shè)施建設(shè)需要與這種不允許地方政府發(fā)債的體制越來越不相適應(yīng)，而且導(dǎo)致地方變相和隱性的債務(wù)越來越多，因而需要加以探討和改革。
公共設(shè)施項目的建設(shè)一般有這樣一些特征：一是表現(xiàn)為項目建設(shè)的資金需要量大。比
如高速公路、公園、自來水廠、地下管網(wǎng)、城市道路、圖書館等等，是一個個需要一定規(guī)模資金的項目。二是與日常行政公務(wù)開支相比，表現(xiàn)為非常規(guī)性，有的年度建設(shè)項目多，有的年度建設(shè)項目少，年度與年度之間開支不均衡。三是由于財政收入一般表現(xiàn)為穩(wěn)定均衡增長性，而建設(shè)項目又是年度之間不均衡支出，如果將公共設(shè)施建設(shè)作為常規(guī)支出，則年度之間財政預(yù)算很難平衡。比如，某一城市要修建城市地鐵，如果將直接列入當(dāng)年預(yù)算，可能要占當(dāng)年財政支出的很大比例，甚至要擠占其他項目，還可能發(fā)生財政支付危機。因此，在成熟的市場經(jīng)濟國家中，其通行的做法是，地方政府的建設(shè)項目，其資金主要來自于地方政府發(fā)行長期債券，而其還本付息則列入政府預(yù)算，這樣財政支出在年度之間就被均勻化了。
雖然，中國財政體制不允許地方發(fā)債搞項目建設(shè)，但是實際上各地都在變通借債搞建設(shè)，這種不規(guī)范的借債，隱患更深，危害更大。一是成立城市建設(shè)開發(fā)公司，由財政擔(dān)保借債，進行城市公共設(shè)施的建設(shè)。由于公益性設(shè)施沒有未來的收益，公司其實沒有還本付息的來源，有時政府將地劃撥給他們，通過倒賣土地來還本付息，有時形成資不抵債的公司，最后其借債還是要政府還本付息，實際上是政府的間接債務(wù)。二是政府建設(shè)項目拖欠施工單位和工程隊款，甚至拖欠農(nóng)民工工資款，有政府的辦公大樓、廣場、城市道路，也有政府各部門的辦公樓，還有應(yīng)當(dāng)由政府財政支付的公交性事業(yè)單位的工程，這些領(lǐng)域存在著大量的政府應(yīng)當(dāng)支付的欠款。三是政府為了搞工程建設(shè)，挪用財政正常款項，導(dǎo)致財政欠發(fā)職工工資，欠報職工醫(yī)療費，甚至向職工集資借款，實際是政府為了搞建設(shè)的一種變相債務(wù)。還有其他方式形成和積累的債務(wù)，等等。中國省地縣鄉(xiāng)四級地方政府各種顯性和隱性債務(wù)規(guī)模保守估計在28000億左右。可怕和危險的是，因為地方政府借債行為沒有規(guī)范化和顯性化，結(jié)果到底借了多少債，是不是超過了財政警戒線，誰都不知道，誰也不關(guān)心，誰上任都照借不誤。
由于組織人事體制上，每一任地方主要領(lǐng)導(dǎo)都努力要干出一些可以看得見的政績來，都想在在任期間多借債多干事，而財政未來又沒有穩(wěn)定和持續(xù)的資金加以支持，只能大量借債搞建設(shè)，成為下任地方主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)的債務(wù)；而下任地方主要領(lǐng)導(dǎo)又以過去的債務(wù)是前任領(lǐng)導(dǎo)借的為由，將前任領(lǐng)導(dǎo)的債務(wù)掛起來，為了本屆政績又大量借債，又將債務(wù)積累給下任領(lǐng)導(dǎo)；循環(huán)往復(fù)，地方顯性和隱性的債務(wù)越積越多。因此，雖然體制形式上不讓地方借債，實際地方政府的亂借債行為并沒有被嚴(yán)格控制住。而如果真正將地方政府的上述借債行為嚴(yán)格控制住，現(xiàn)行體制下，地方政府也就無法進行公共設(shè)施項目的建設(shè)了。因而，需要有一種新的思路，規(guī)范的體制，將地方政府亂借債和亂造債局面和趨勢控制住，并且能使其有正常、穩(wěn)定和合法的公共設(shè)施項目建設(shè)的資金來源。
從市場經(jīng)濟國家地方政府公共設(shè)施建設(shè)資金來源的體制看，各級政府財政的經(jīng)常項目中一般沒有大的建設(shè)項目的直接支出，而有債務(wù)的還本付息科目。因為各級政府高速公路、橋梁、污水廠、水庫、地鐵等重大項目的建設(shè)，大都采取借債建設(shè)、還本付息的方式。然而，并不是每一個地方的政府都能借得到債。其發(fā)債程序為：需要建設(shè)的管理部門提出項目，財政部門提出預(yù)算和發(fā)債的動議，提交議會討論。議會或者否決，或者予以通過。一些重大的建設(shè)項目，在議會要進行各方代表和專家組成的聽證會的聽證，聽證會有權(quán)否決、修改和通過。一些特別重大的借款項目，還需要州或者市縣鎮(zhèn)的公民投票公決。爾后，再由中立的資信評級機構(gòu)對政府的信用進行評級，包括政府的收入、債務(wù)、赤字等情況，政府未來的收入和還款能力預(yù)測，政府過去還本付息的行為等等。以此給政府所發(fā)的債券以信用評級。再后由政府委托券商通過銀行發(fā)行政府債券。信用程度低的債券，可能沒有人買，因而，政府想發(fā)債券，也發(fā)不出去，即借債借不到。如果政府的信用評級等級高，債券銷售就很容易。因此，市場經(jīng)濟國家各級政府，特別是州市縣鎮(zhèn)政府借債，需要通過議會、聽證、公民公決、信用評級等等各個環(huán)節(jié)的制約。實質(zhì)是公民權(quán)力（公民投票和代議制）和市場機制（信用評級與投資者認(rèn)購）對政府借債行為的一種制衡。
因此，我覺得為了適應(yīng)地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，并且將目前混亂的地方政府舉債行為控制住，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的前提下，允許地方政府發(fā)債進行公共設(shè)施項目的建設(shè)。
首先，規(guī)定地方政府財政不得有赤字，其大的建設(shè)項目，可以發(fā)行地方債進行，在預(yù)算中列入項目建設(shè)舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過年度本級財政收入的1/5，地方財政債務(wù)余額不得超過年度本級財政總收入（不含債務(wù)）；并且要測算未來財政增長的來源和還款可能，編制詳細(xì)的還本付息的計劃，每年的還本付息額納入當(dāng)年預(yù)算。考慮到將地方發(fā)債進行項目建設(shè)的方式固定化，地方財政支出項目中應(yīng)當(dāng)有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長，不得挪為它用，使發(fā)債的還本付息有一個穩(wěn)定的資金來源。
其次，任何重大建設(shè)項目若由主要領(lǐng)導(dǎo)決定，應(yīng)當(dāng)視為違法；任何建設(shè)項目，其項目建設(shè)與否、經(jīng)費預(yù)算多少都要經(jīng)過人大批準(zhǔn)。規(guī)定項目建設(shè)和預(yù)算的立法程序，要編制建設(shè)項目預(yù)算，形成政府的項目建設(shè)議案，報同級人大財政預(yù)算委員會詳細(xì)審查，由人民大會討論通過，并由人大監(jiān)督工程款項的支付和工程項目進度；人大財政預(yù)算委員會沒有通過的建設(shè)項目建議，必須修改再提議，或者予以否決。
再次，地方重大的地方建設(shè)項目建議，對其建設(shè)的必要性、可行性、預(yù)算等，由同級人大組織進行聽證，參加人員為工程建設(shè)專家、經(jīng)濟學(xué)家、預(yù)算專家、會計師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計師、工程師等等，就其意義多大、是不是可行、有沒有節(jié)約成本的其他方案、風(fēng)險、財政能力等等進行討論，并由媒體廣泛報道，接受社會的監(jiān)督。甚至一些特別重大的影響到生態(tài)環(huán)境、財政支付能力等等的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)由區(qū)內(nèi)全體公民投票決定。
第四，地方發(fā)債，應(yīng)當(dāng)由中立的政府信用評級機構(gòu)對其發(fā)債信用進行評級，公布擬發(fā)債政府的信用等級，信用等級決定債券的價格，并由債券投資者根據(jù)其信用等級決定其是否購買、購買多少、以什么價格購買等等。因而，政府的財政收支狀況要公開透明，研究機構(gòu)要預(yù)測政府未來的收益趨勢，投資者在綜合信息的基礎(chǔ)上，進行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價格是多少，完全由市場機制來決定。對于財政狀況較差的地方政府，如果發(fā)債沒有成功，其必要的項目建設(shè)需要，應(yīng)當(dāng)由中央政府和上級地方政府轉(zhuǎn)移支付解決其資金需要，或者由國債項目安排建設(shè)，禁止其用其他變相的借債方式搞建設(shè)，從而避免其財政風(fēng)險。
第五，對各級地方政府的債務(wù)進行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規(guī)范化；地方政府借債，限制在發(fā)行債券一個途徑上，其他借債行為都應(yīng)當(dāng)被禁止和視為違法。如不允許政府組建城市建設(shè)開發(fā)公司，由財政擔(dān)保進行借款；不允許政府、政府各部門、各事業(yè)單位拖欠工程款；不允許欠發(fā)公務(wù)員和事業(yè)職工的工資、欠報醫(yī)療費、欠上社會保障等等；不允許挪借其他專項資金，用來搞建設(shè)。因為公益性項目沒有后續(xù)的收益來源，是政府要支付成本的公共產(chǎn)品，不允許地方政府從商業(yè)銀行貸款進行公益性項目的投資和建設(shè)。這樣只有發(fā)債一條借債途徑，可以使地方政府借債顯性化、公開化，容易控制其債務(wù)風(fēng)險。將一切政府債務(wù)顯性化后，納入財政收入債務(wù)風(fēng)險比例控制管理。
第六，考慮到中國共和制政體，地方政府的發(fā)債行為要由上級發(fā)改委和財政部門審批。主要標(biāo)準(zhǔn)是，不能超過本級財政收入當(dāng)年債務(wù)比例線和債務(wù)余額當(dāng)年財政收入比例線，還要考慮未來的財政收入增長點和還本付息能力。需要防止的行為和現(xiàn)象是：政府財政預(yù)算和未來收益信息不透明和公開，造假帳；中立的信用評級機構(gòu)被政府收買，進行假的和夸張的信用評級；人大審批和聽證形式化，聽證人員選擇方式不合理，人員構(gòu)成不合理，審批和聽證走過場；上級有關(guān)部門審批時尋租，導(dǎo)致“跑部”和“跑委廳”批債的不良局面。（來源：經(jīng)濟參考報）
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