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周天勇
一、供養機構和人員快速增長情況
現代治理較好的國家，絕大多數用嚴格的預算來控制政府機構的不合理增長。用各方制衡并有硬性約束力的預算來控制機構和人員的快速增長，還是用組織力量（如編制辦公室
）來控制機構和人員的膨脹，是兩種不同的思路。改革開放以來，財政體制改革的滯后，加上一些成立辦事機構不給預算，給收費罰款政策的所謂體制改革，加上沒有建設現代財政稅收制衡關系，導致由社會供養的機構和人員快速快速增長，地縣鄉靠亂收費和亂罰款維持運行，實際上成了吃飯和供養型的財政。在沒有預算制衡約束的情況下，公民供養的吃皇糧和吃準皇糧機構和人員增長很快。（見表1）
可以看出，全國財政預算供養的人員（加上離退休）達4690萬人（包括公安和武裝警察，其經費約為1500億）；由預算外資金、企業和村民交費，包括企業列支成本供養的編制外人員，村一級730萬人，縣鄉兩級1270萬人。全國被供養的吃皇糧人員和吃“準皇糧”人員達6694萬人。行政管理費，加上公安和武裝警察經費1500億，再加上2003年事業經費6469億元，再加894億離退休經費，總計供養消耗費用高達23804億元，每個行政公務、事業、離退休人員和編外人員平均為35560元。主要用于這些被供養人員的工資、福利、離退休金和補貼、辦公、出差、吃喝招待、小汽車、出國等開支。2003年ＧＤＰ的1／5被供養人員所消耗。下表是改革開放以來供養人員經費的增長情況。（見表2）
二、被供養機構和人員快速增長的八大深層原因
改革開放以來，幾次機構精簡和改革，以及編制辦公室為什么控制不住供養人員的快速膨脹，是什么深層的力量推動被供養人員迅速膨脹呢？主要有以下幾個方面。
1、組織落實與設置機構
從治理社會的領導方式上看，一有問題，或者要抓某項工作，便要加強管理。加強管理就從所謂組織落實著想，對執政成本考慮得較少。組織落實便要建立機構，增加辦公人員，使各類部門林立，各種辦公室無限增加。一些臨時性的辦公室成立之后，級別已定，編制也確定，不好再撤銷，大多成為常設機構。于是，一項工作建立一個部門，機構、官員和公務員在不斷地創造工作，不斷地建立機構，不斷地設置職級崗位，不斷地配備工作人員，機構越來越膨脹。而機構越來越多，機構之間工作的交叉、重復、職能不清、利益沖突等等問題也就伴生而來，于是又要有協調的部門，最終形成一個龐大的國民經濟負擔很重的管理體系。
設置機構，一般是組織發文和任命，編辦給編，財政局給經費，或者不給經費，政府發文給收費罰款政策。因此不論設多少機構，需要多少工資和辦公經費，都可以實現擴張。財政預算約束不了這種力量推動的機構膨脹，人大對政府財政用于機構人員膨脹的預算也沒有制約。于是，出了問題，加強管理和組織落實是無法控制的、推動機構和人員膨脹的強勁的體制性力量。
2、上下機構對口與基層機構膨脹
中央各部門從上到下，要求各級政權的各種機構上下對口。如果下一級沒有對口機構，下撥的經費不撥，開會不通知，業務檢查時故意找問題，年終考核不達標。于是，雖然中央有地方可以按照自己的實際情況設置機構的精神，但是實際上是做不到的。中央各部門，各部門的司局，在地方都能找到對應的機構。到了鄉鎮一級，也要求機構對口，于是鄉鎮從改革開放初的幾個到十幾個公社干事，到今天幾十個辦公室和站所，平均二三百人，人滿為患。成為農民和財政沉重的供養負擔。
3、政權層次太多
目前已經形成中央、省、副省、地、副地、縣、副縣（一些開發區和縣里所謂的管理區）、鄉等政權層次，政權層級太多。20世紀70年代末和80年代初，撤銷人民公社改為鄉鎮一級人民政府，后來陸續完善鄉鎮人民代表大會制度，有個別的鄉鎮還設立了政協；20世紀年代中期提出以城市為中心發展經濟，實行市管縣體制，派出的地區機構紛紛改市，全國地區一級派出政權體制逐步改為省和縣中間的一層政權實體。鄉鎮和地市這兩級政權，使得整個國家政權運轉的成本上升2000億左右，工作效率下降了20％。
4、稅外隨意收費及罰款
收費是國家通過公權收取公民財產的一種行為。在現代市場經濟國家中，通過公權向公民收費，首先要得到公民的同意。國家可以通過提出收稅方案，并由立法機構審查批準的方式，在合法的前提下，向公民收稅和收費。然而，我國各地各級政府不通過人大批準收費和罰款的情況非常嚴重，并且用亂收費和亂罰款來擴張機構和增加供養人員。對于許多政權和事業機構，國家出臺了一些不給經費，或者不給夠經費，由自己收費供養自己的政策；在這種思路和政策的放縱下，這些自費機構迅速增加，人員惡性膨脹，成為亂收費和亂罰款的源頭。如工商、質檢等重要的執法部門，竟然靠收費和罰款維持運轉和發展壯大，甚至成了政府的創收部門，或者說第二、第三“稅務部門”；還有鄉鎮的一些土管所、建設所、勞動所、計生所，甚至派出所等等，都是依靠收費和罰款過日子的最基層政府權力機構。一些公安、法院、質檢、土地、城建等執法機構，政府不給足預算經費，允許他們通過收費和罰款補充自己的工資、辦公和設施建設經費；甚至設置如工商等一些機構不需要在政府預算中列支經費，只給收費權力和政策，完全依靠收費和罰款維持運轉。（見表3）
注：根據財政部網站數據整理，查不到2003年中央預算外收入數據，估計為540億左右。
5、吃皇糧崗位變成一種人情
實事求是地講，組織是分層次的，到了一些地方的主要負責人，他可能更多地要考慮各種關系的利益，甚至七親六故的就業和工作，從而使機構和人員膨脹，使龐大的被供養機構和人員成為國民經濟的沉重負擔。在北京和省城，就業機會較多，中央和省可以對編制控制要求較嚴；但是到了地方上，中西部，小城市和小縣城，鄉和村，就業機會較少，有時幾任市縣主要領導，幾任領導，為了給各種關系解決就業，大規模批條，增加機構、增加臨時性辦公室，增加事業機構，增加公務員、事業人員，增加領導和非領導職務。特別是地方領導在提升、離職、退休、機構改革前，這方面的突擊行為更為明顯。大量的吃財政飯和吃收費飯的市縣鄉村供養人員就是這樣膨脹起來的。
6、各級各部門班子、職數、處室科越來越多
各級政權五大班子和各部門處科股俱全。中國地方的政治體系中，有黨委、政府、人大、政協、紀律檢查等等；黨委有管工業、農業、文教衛生、政法、組織人事等等方面的書記和副書記，黨委有秘書長和分管各部門的副秘書長；政府中也有相應的市長和副市長，也有分管各口的副秘書長，還有市長助理；各局委辦有各司其職的局長、主任，配備有副局長和副主任，下面還有處室，有處長副處長等，還有科長副科長，最后還有辦事員；另外，機關中還有局級副局級、處級副處級、科級副科級等若干。政權是由具體的人組成的，這些人即“政權官員”。他們具體的行為目標可能并不是社會福利最大化。而是包括：鞏固自己的職位并力求晉升，尋求更高的薪金，較小的工作負擔，出國考察，奢侈的辦公條件和“旅游式”的出差等等。而在一個等級制的組織中，如果不在制度上加以制衡，上述這些目標都可通過極力擴大其下屬的機構和人數來實現。
7、龐大的消耗極大的政權后勤部門和公務消費
機關和一些事業單位辦社會的現象很普遍，園林、招待所、印刷廠、幼兒園、車隊、食堂、清潔、體育館、禮堂等后勤服務人員占很大比重。在黨、政、社團、高校、衛生等機構和單位，這部分機構和職工一般要占到三分之一左右；其經費有時占到黨政機關預算的1／4，甚至到1／3，而且其服務大多收費高、質量差。從公務消費看，20世紀90年代后期，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內每年耗用約3000億元人民幣。2003年據專家研究，公車消費可能已經達到4000億左右，已經成為財政不堪其重的大包袱。社會轎車每萬公里運輸成本為8215．4元，而黨政機關等單位則高達數萬元。這其中包括了大量的公車私用、違規超標購車等職務違法行為。而各級政權和各部門的吃喝招待費用，全國一年估計在2000億元左右。
8、龐大的效率極低的事業機構
為了為人民服務和科教興國，我們辦了規模巨大的文化、教育、衛生、科技、各類協會等事業。從2004年的情況看，如果將2003年統計在公務員中的行政性事業單位剝離到事業中，全國125萬多個事業單位，近3000萬職工，其工資和辦公等年耗資7000多億元，其各項事業經費支出占政府財政支出的30％以上。許多站所長期吃國家的皇糧，沒有專利，不服務于生產。比如，貴陽市的農業事業單位有22個，其中涉及種植業的事業單位就有9個，包括植保站、土肥站、果樹站、種子站、草地站等。一個農民有果樹和土肥方面的疑問，還得跑兩個部門，而現在的農業技術專家搞種子研究的不可能不懂點果樹管理，劃分太細而互相推諉，最后誰也不管。每個站六七人的配備，真正服務農民的也就是一兩個人，其余司機、出納、會計和過多的黨政人員等配備根本就沒有用。
總之，這八個方面的力量、機制和方式，強勁地推動著黨政、事業、法務、社團、縣鄉編外人員、村務人員等吃皇糧和吃準皇糧機構和人員的快速增長，幾次精簡機構和人員都沒有效果。如果不從新的制衡思路進行制度設計和改革，進行有效和嚴厲地控制，我們將造成一個龐大的供養層，并且使國民經濟的供養負擔越來越沉重。
（作者單位：中央黨校研究室）
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