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——關于中國出境旅游發展政策的辨析
早在上個世紀80年代，中國就確定了“大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”的政策。應當說這個政策的表述是非常正確的，它勾畫出中國旅游業發展的基本框架和優先順序。但是，這個政策使用的語言是個定性描述，而時至今日，國家社會經濟狀況發生了很大變化，旅游業也發生了巨大的變化，卻沒有見到國家對這一政策更加具體
的解釋。
張廣瑞
目前針對中國出境旅游的政策，有兩種截然不同的觀點：其一是，中國的出境旅游高潮到來了，為之歡喜雀躍，希望它發展得更快更猛，一路暢通無障礙；其二是，中國出境旅游發展得太快了，為之惆悵焦慮，希望有關部門立即采取措施，使之得到應有的控制。這里不妨就一些觀點賴以成立的基礎做一些分析，對出境旅游熱做一些冷靜的思考。
“出境人次數和出境旅游人次數”不是一個概念
中國公民出境人次數是目前大家談論最多的一個數據，而且都是依據這個數據來說明出境旅游的規模。然而，這個數據具有一定的局限，或者說，它并不能完全反映中國公民出境旅游的規模，特別值得提出的是，中國公民出境人次數和中國公民出境旅游人次數不是一個概念。
出境旅游早在20世紀80年代就開始，但國家旅游局從上個世紀90年代才開始正式公布由邊防檢查部門記錄的中國公民出境人次數。這個人次數所表明的是持中國護照的人從我國口岸離開的次數。但是，其一，這個數據并沒有說明出境的目的，也就是說，以任何目的離開口岸的人統統包括在內，離開一次，就記錄一次；其二，這個數據也沒有表明離開口岸后的方向，從目前統計來看，出境也包括前往香港、澳門以及臺灣等地；其三，這個數據是所有持中華人民共和國護照人的離境記錄也就是說，其中有一些人雖然持有中國護照，但長期居住在國外或境外，甚至已經持有境外、國外的“綠卡”，他們離開中國邊境口岸的次數也算作中國公民出境人次數。
真正反映中國出境旅游現實的數據有兩個，一是經過旅行社組織的出國、出境旅游人次數；二是以休閑、度假為目的地的個人出境、出國人次數。
據此可以看出，近些年來，我國出境人員結構發生了很大變化，已由原來因公出境占出境總人次數的絕大多數的“一頭沉”改變為“平分秋色”，甚至有因私出境多于因公出境的走勢；真正以休閑、度假為目的的人多是參加旅游團出境的，雖然這個數字在不斷增長，所占比例也在不斷上升，但其比重仍不算太大。
對出境游花費不能簡單做乘法或除法
關于出境旅游的花費是個非常敏感的問題，目前一些人對中國出境旅游發展所擔憂的“外匯流失”也主要源于此。如果從出境旅游發展政策制定的角度來說，這里也必須區分中國人的境外消費和出境旅游消費，這兩個數據不可混為一談。
1、因公出境支出雖然也是國家外匯的外流，但這主要是國家、社會團體和企業的正常開支，很多屬于生產性的預算支出，這些消費應當說與國家出境旅游政策沒有太多關聯
非自費出境旅行活動，不能和“利用公款滿足個人出境、出國旅游”的不正當行為劃等號，許多非自費旅行是正當的活動，是社會經濟發展所不可或缺的，有的出境活動不僅不能限制，反而應當鼓勵。
2、因公出境的消費支出大于出境旅游的支出
這是因為，因公出境、出國旅行，國家和企業都有自己的規定和標準，在住房、交通、公共關系和其他方面的應酬要高于一般個人消費，尤其是高于旅游團的費用。當然，因公出境活動也有個人的消費支出，例如購物等消費，在某種意義上講，這一部分個人消費可以理解為是相同的。至于一些人利用因公出境的機會參與賭博、色情等方面的消費，應另作別論，不要都放到因公出境的花費上，更不能作為出境旅游的花費。
3、不要簡單地做乘法和除法
關于中國公民在境外的消費，目前還沒有一個準確的數據。據世界旅游組織2003年9月公布的數據，中國出境旅游的支出從2000年的131億美元增加到2002年的154億美元。也就是說，中國出境旅游的支出略低于當年的旅游外匯收入。目前有些研究報告，只是簡單地把國家允許公民攜帶外匯額度和當年出境旅游人次數相乘就得出中國公民出境旅游的花費，這顯然過于簡單化了。
還有另外一種說法，叫做“出境旅游的高額人均花費與人均國民收入極端不成比例”，這恐怕又有簡單做除法的弊端。中國這樣一個人口超級大國，人均ＧＤＰ或者ＧＮＩ肯定是低的，要使中國人均值達到或超過許多小國的水平，雖然不能說是不可能的，但是個長期而艱巨的過程。從另外一方面來考慮，不大富裕的大國中也不泛富人，這些富人即使在總人口中所占比例不大，但絕對量也是相當可觀的。例如，舉一個比較極端的例子，中國人口的5％就是6500萬，而這個數量要比英國、德國、法國等國家的全國人口還多。可以肯定中國人口中這個5％的群體的收入要比上述國家中總人口的平均收入高。所以，這些人在出境旅游的初期，他們的消費高一些，應當說是正常的，是成比例的。
4、要考慮到目前中國人出境活動中的非理性消費
表面上看起來，中國人在境外的消費很高，甚至在一些旅游目的地高于同期來自經濟發達國家的旅游者。應當說這樣非理性的消費是正常的，是一種剛剛開放后的特殊現象。一旦出境旅游變成中國公民經常性的度假消遣活動，一旦這樣的出境旅游活動變成多數人的度假消遣活動時，這種非理性的消費方式就會改變。因此，目前中國公民在境外的消費并不完全反映了中國公民的實際收入水平。
應當細算國際收支平衡的賬
作為一個發展中國家，憑借自己旅游資源的優勢，在發展旅游業的過程中強調入境旅游，不斷擴大旅游的外匯收入，無疑是非常正確的，是應當堅持的基本方針。但是，必須看到，20多年來，中國的經濟狀況發生了天翻地覆的變化，中國的國際收支平衡狀況也和改革開放之前和之初大不相同了，尤其是，中國的國家外匯儲備大大增加了，2005年第一季度國家外匯余額達6591億美元。
與此同時，國民的私人外匯儲蓄狀況也有很大變化。早在2003年8月，我國公民個人外匯存款余額就超過900億美元。盡管外匯儲蓄的所有者集中在某些特殊群體，但國民獲得外匯的公開渠道已經非常暢通，外匯制約不再是國民出境旅游的瓶頸。目前國民在境外的外匯消費額并沒有達到國家外匯儲備的警戒線，似乎沒有什么值得擔心的理由。
鑒于國內缺乏吸引外匯投資和消費的良好渠道，國民在境外消費自己從正當渠道獲得的外匯似乎也沒有什么不正常的。至于有些人來路不正當的外匯收入，或者通過出境旅游的途徑來實現“洗錢”的非法活動，應當另作別論。
至于“出境旅游花費造成了內需漏出”之說，雖然從“愛國”的角度是可以理解的，但這顯然也是混淆了概念，因為出境旅游和國內旅游不可能完全相互取代的，即使是國家完全限制國民出境旅游消費，國民的旅游消費也不可能是現有出境旅游消費與現有國內旅游相加之和。
中國應確立什么樣的出境旅游政策
1、什么是出境旅游的“適度”發展
早在上個世紀80年代，中國就確定了“大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”的政策。應當說這個政策的表述是非常正確的，它勾畫出中國旅游業發展的基本框架和優先順序。但是，這個政策使用的語言是個定性描述，而時至今日，國家社會經濟狀況發生了很大變化，旅游業也發生了巨大的變化，卻沒有見到國家對這一政策更加具體的解釋。“大力”、“積極”和“適度”都沒有更加明確的限定，尤其是關于出境旅游的“適度發展”更顯得模糊。首先“度”的含義是什么，是指出境旅游的人次數還是出境旅游的消費額；是出境旅游總體增長的速度，還是出境旅游者范圍或出境旅游目的地范圍的擴大……然后，這個“度”多大才為“適”？如果沒有量的限定，也就難以判斷是否“適度”，反而是怎么說也可以。這個問題應當盡快解決。
2、出境旅游宜“疏”不宜“堵”
中國公民的出境旅游，雖然增長速度快了一些，也不應當采取“堵”的辦法，應當采取更加寬松的政策，同時進行合理的疏導。例如，改善國內旅游基礎設施和旅游服務設施，創造良好的外部環境，使國民在國內旅游、度假更加便捷，體驗更加獨特。提高國內旅游產品和服務的質量，加強對國內旅游產品的促銷，增強國民在國內旅游的興趣。加強與相鄰國家的合作，開展獨具特色的邊境旅游，這既可減少外匯實際花費，同時又使國民的旅游消費需求得到了滿足。
3、要正確認識出境旅游的意義
首先要看到，出境旅游政策的確定是以國家社會經濟發展為基礎的。目前很多經濟欠發達國家，即使國家對其國民的出境旅游沒有政策上的限制，真正能夠出境旅游的人也并不多。只有當國民有了足夠的支付能力，這樣的政策才有效。其二，出境旅游是國民的一種正當消費。在某種意義上講，它對人類的自身發展是有益的。通過境外旅游的經歷，人們可以獲得知識，獲得體驗，獲得啟示，這些是通過其他途徑所不能完全獲得的。從這個意義上講，它也是人類智力發展的投資。其三，人類的接觸有利于相互了解，有利于更加廣泛的合作，有利于不同國家和地區的和諧發展。人員的流動會促進物資的流動，技術的流動，資本的流動，中國改革開放后入境旅游的發展實踐證明了這一點。其四，就從最狹義的旅游業的角度來看，出境旅游仍然會對創造許多良好的發展機會，能否在這個發展機會中獲益，則取決于一個國家或企業的競爭力。
4、值得注意的戰略選擇
面對出境旅游的發展，國家有必要重新審視旅游業發展的大政方針，既要滿足公民日益增長的旅游需求，也要使國家經濟保持健康發展。
（1）加強“旅游中國”意義的宣傳。國家要充分考慮國民的國內旅游需求，扭轉“一切對外”的傳統觀念，要做到“內外無別，一視同仁”。如果說，當年為了積極吸引海外旅游者，在設施、供給不足的情況下，把優先權給了海外旅游者的話，現在要注意彌補滿足國民旅游消費需求方面的設施和供給的不足，充分考慮國民的國內旅游消費需求。
（2）充分利用人民幣的優勢。人民幣幣值穩定表明了中國經濟發展態勢的良好，雖然人民幣尚沒有實現與境外貨幣的自由兌換，但人民幣的價值得到了廣泛肯定，某種變相的國際間的流通得到了認可或默認。應當說，在這種情況下，中國公民出境旅游消費則顯得非常合算。
（3）考慮奧運會的效果。在2008年前這段時間里，政府對出境旅游的政策應當體現在拆除各類現實的、潛在的障礙上。
（4）制訂企業走出國門的計劃。這些年來，我們在加入世貿組織后打開大門迎接外來競爭對手的挑戰上有了一些精神和物質上的準備，而如何利用加入世貿組織的機會走出國門直接參與國際競爭方面，還沒有放開手腳。也許利用出境旅游的發展，跟隨中國公民出境旅游的足跡，相關企業走向世界，是一個值得深入探討的問題。
（作者單位：中國社會科學院旅游研究中心）
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